湖南鳳凰古城三年門票“圍城”的是是非非

獨具特色的鳳凰古城一直為游人青睞。中國青年報·中青在線記者 洪克非/攝

鳳凰古城夜景。中國青年報·中青在線記者 洪克非/攝

6月3日晚，沱江兩岸吊腳樓邊雖然游人如織，但“臨江沐月”客棧老板秦銘徽卻伸出3個手指，輕聲嘆息：“生意不好，5月營業(yè)額比去年同期少了3成。”

這個在某在線旅游網(wǎng)站鳳凰區(qū)排名第一的客棧，與百米之外的鳳凰景區(qū)開發(fā)資本方鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司(以下簡稱“古城公司”)一樣，在旺季的客流中感受到了陣陣寒意。這都源于3年來的“圍城”之變。

千夫所指的“圍城”事出何因

按照湖南省鳳凰縣人民政府2013年3月的公告，包括鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游三大塊景區(qū)在內(nèi)的古城9景和南華山門票被綁定實行一票制銷售，售價148元。2013年4月10日，“鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)公司”宣布成立，由其對古城三大塊景區(qū)實施“整合經(jīng)營”并售賣門票，鳳凰縣政府以土地入股占股49%，其代表者是鳳凰國有獨資的銘城公司，古城公司占股51%。

這讓沈從文筆下原本不染塵世紛爭的湘西小城瞬間陷入輿論的漩渦之中。

“半年間有200多篇報道，都是批評的。”當(dāng)?shù)匾晃徽賳T說，其實政府此舉的初衷是緩解旅游管理的壓力。2012年之前，鳳凰旅游的飛速發(fā)展與古城接待能力不足的矛盾導(dǎo)致亂象頻出。古城內(nèi)只有兩萬個床位，一到周末，因為住不下，個體經(jīng)營戶坐地起價。周五晚上更是價格翻番。

古城的旅游熱讓附近鄉(xiāng)村也眼紅。“是個民居就稱‘宮’。”古城公司一位負責(zé)人說，古城附近20多個苗寨，生意參差不齊，拉客手段花樣百出，讓游人不堪其擾。

最糟糕的2011年，鳳凰旅游的投訴量占到了湖南全省的67%，逼迫鳳凰當(dāng)?shù)卣坏貌怀鍪终危⒅贫艘粋€較為長遠的目標(biāo)和方案，當(dāng)?shù)卦O(shè)想“擴容”建設(shè)一個新城，并開設(shè)一個大型游客接待中心，所有游客自此處乘擺渡車進入古城景區(qū)游覽。

“圍城”收費有多方的利益考慮。在湖南省物價局出具的湘價函〔2012〕32號《湖南省物價局關(guān)于規(guī)范鳳凰古城門票價格的批復(fù)》中明確，148元每人次的套票中，景區(qū)管理公司要先拿2%的銷售提成，其中縣政府的銘城公司得到1%，即1.48元;除3%的營業(yè)稅、城建稅、教育附加稅、地方教育附加以外，鳳凰縣政府還要收走33元“兩費一金”(資源有償使用費15元、旅游宣傳促銷費7元、價格調(diào)節(jié)基金11元)，這筆錢中70%歸縣財政，剩余30%則為湘西土家族苗族自治州財政所有。剩下的錢由3家按比例分配：古城公司65%，南華山景區(qū)和鄉(xiāng)村游(苗寨)各17.5%。

握有鳳凰縣八大景點50年經(jīng)營權(quán)的古城公司被懷疑是其中受益最多者，多家媒體也猜測其是“圍城”的幕后推動者。古城公司的前述負責(zé)人則表示是地方政府提議“圍城”、南華山景區(qū)并入148元門票中，并將20多個苗寨整體打包交給古城公司保底經(jīng)營。無論行情如何，苗寨(當(dāng)?shù)胤Q為“鄉(xiāng)村游”)、南華山景區(qū)每年各自1380萬元的保底收入必須由古城公司支付。

誰是大贏家

游客們不大關(guān)注的南華山景區(qū)似乎是在背后“笑著數(shù)錢的人”。

資料顯示，2004年，廣東商人吳啟雄旗下的深圳啟雄集團與鳳凰縣人民政府簽訂合作協(xié)議，以1.5億元的投資正式獲得鳳凰縣南華山國家森林公園景區(qū)的開發(fā)、使用和經(jīng)營權(quán)。開發(fā)近7年后，南華山國家森林公園神鳳文化園落成。南華山景區(qū)在門票中的份額與鄉(xiāng)村游相同，均為扣除費用后的17.5%，大約有18元。

據(jù)了解，“圍城”3年來，當(dāng)?shù)亻T票收入為：2013年1.7億多元，2014年達1.8億元，2015年的游客暴增，創(chuàng)下了歷史最高的2.9億元。也就是說，3年間門票總收入達到了6.4億元，折合門票大概430多萬張。如果按照每張18元粗略估算，3年中南華山景區(qū)的收入為7000萬元以上。作為一個年接待五六萬人次的景區(qū)，即便按照“圍城”前每張門票148元的收入計算，其所獲無疑不少。

古城公司內(nèi)部人士認為，將南華山景區(qū)包括在門票內(nèi)，是因為它自運行到“圍城”前一直虧錢。這位內(nèi)部人士猜測，當(dāng)?shù)卣M行利益平衡。

鳳凰地方政府的收入也是同樣可觀。

除了3項稅收，政府“兩費一金”的數(shù)額也已超過1.3億元。還有當(dāng)時不景氣的鄉(xiāng)村游，3年保底的收入超過4000萬元。門票之外，還有其他旅游收入。

據(jù)鳳凰縣政府提供的數(shù)據(jù)顯示：2012年，全縣接待游客690.49萬人次，全縣有私營旅行社15家，賓館400余家，經(jīng)營旅游產(chǎn)品商店500余家，餐飲、娛樂、交通運輸?shù)戎苯訌臉I(yè)人員超過3萬人，旅游總收入為53.01億元，旅游業(yè)占全縣GDP的67.5%。2015年全縣接待游客高達1203萬人次，總收入也近翻番——從53億元飆升到103億元。

3年間，鳳凰縣財政收入從2012年的5.07億元猛增到8個多億。“其中，旅游貢獻了70%。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T稱。

6月3日上午，記者聯(lián)系實際主管政府旅游的負責(zé)人、鳳凰古城風(fēng)景名勝區(qū)管理處主任姚文凱，要求采訪，但被婉拒。采訪中，鳳凰縣旅游文化廣電局副局長楊再華沒有對政府的收入作出具體回應(yīng)，只是提出了政府在景區(qū)的提質(zhì)和旅游推介上花費了巨資。他說，為了開拓市場，政府每年都在旅行社上搞推介，甚至去韓國宣傳，今年則把目標(biāo)放到了臺灣。3年中，沱江的上下游景區(qū)都在拓展，目前下游風(fēng)光帶即將完工。這些讓政府支出上億元。

按照門票銷售量計算，3年中分給古城公司的門票收入應(yīng)該超過3億元。對此，古城公司有關(guān)負責(zé)人不置可否，只是表示，2012年共86萬人購買了鳳凰古城9景點148元的門票。當(dāng)時，該公司的門票收入也是1億多元。

迷霧般的數(shù)據(jù)

2013年鳳凰景點開始“圍城”收取“套票”，引來諸多媒體關(guān)注報道。

財經(jīng)作家蘇小和在專欄《鳳凰古城還會有大麻煩》中稱此舉為“將城市這個古老的公共自由秩序，通過行政手段變成必須用貨幣來計算的市場秩序”。一些專家也斷言，此舉結(jié)局必然是悲慘的，“負效應(yīng)會逐漸顯現(xiàn)，直接影響是導(dǎo)致游客，特別是散客數(shù)量大幅減少”。

據(jù)《羊城晚報》報道，鳳凰縣提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年4月10日到13日，游客人數(shù)為去年同期38%。3年內(nèi)，散客門票只賣了200張，往年每周末散客約在8000人。

而鳳凰當(dāng)?shù)卣嫉那闆r則恰恰相反——2012年鳳凰縣年實際接待游客數(shù)量為230萬人次左右，其中130萬人次是團隊游，100萬人次是散客。2013年，鳳凰全縣共接待游客842萬人次，2014年為956萬人次，2015年達到1200.02萬人次，實現(xiàn)旅游收入103.23億元。

而從門票收入來看，從2012年1.27億元到2015年2.9億元，鳳凰旅游3年中沒有遭遇“寒冬”，而是逐步升溫。

今年春節(jié)黃金周，鳳凰古城人流量達到了42萬人次的高峰，每天進出的車輛5萬臺。

如果游客人數(shù)和門票收入真的上升了的話，為何媒體的報道中景區(qū)的商家卻是經(jīng)營慘淡呢?

前述政府人士告知，媒體的報道多數(shù)集中在“圍城”售票初期，并沒有持續(xù)的調(diào)研，有以偏概全的嫌疑。當(dāng)?shù)亻T票和其他旅游收入關(guān)系到財政，自然要可靠得多。他提醒記者關(guān)注另外一個問題：旅游經(jīng)營者的不斷增長會讓市場的“大餅攤薄”：“舉個例子，2012年時只有兩萬個床位，現(xiàn)在有4萬個了。你當(dāng)老板，感受會怎樣?”

但是，今年4月，鳳凰縣卻宣布暫停“圍城”售票。

當(dāng)?shù)卣查_始向媒體宣傳“鳳凰古城走出門票‘圍城’”的成績。多家媒體報道，鳳凰古城暫停“圍城”收費后，旅游收入同比增長5.32%。今年“五一”小長假，古城外各大酒店均已滿客，在暫停“圍城”收費后，游客人數(shù)和旅游收入都大幅增加。鳳凰古城在舍棄門票的“小利”后，換來了旅游經(jīng)濟發(fā)展的“大利”。

但一些當(dāng)?shù)孛癖姴⒉恢С诌@樣的說法。在“圍城”期間多次向政府要求不收景區(qū)套票的邊城小溪客棧老板韓銀妹向記者反映，她的邊城小溪客棧在團購網(wǎng)站里排名靠前，今年4月10日景區(qū)套票被叫停，她以為客棧的“春天”要來了。但4月19日～21日，韓銀妹的客棧免費對外開放3天，結(jié)果竟沒有一個人來住。

“浪漫滿屋”是一家經(jīng)營了十幾年的客棧，客棧老板娘滕女士說，今年4月的營業(yè)額只有去年的一半。在她看來，原因是政策變動太隨意了。以往鳳凰古城沒收門票，大家生意很好做;2013年開始收門票，大家慢慢也習(xí)慣了，但隨后又調(diào)整了。“一項政策的執(zhí)行，為什么要變來變?nèi)?”她說。

聯(lián)盟的裂痕

對于4月開始暫停“圍城”售票，官方給予的回復(fù)是民意和轉(zhuǎn)型的壓力之舉。

2013年“圍城”售票后，對鳳凰旅游的批評一直不絕于耳，讓當(dāng)?shù)貍涓袎毫Α?015年年末，鳳凰縣邀請包括居民、商戶在內(nèi)的各方座談聽取意見，對“新政”進行“回頭看”，同時開展的還包括問卷調(diào)查與網(wǎng)上投票。結(jié)果，70%的都是要求“取消‘圍城’設(shè)卡驗票”。方案報經(jīng)省政府相關(guān)部門審查后，當(dāng)?shù)亻_始實施“新政”，推行全域旅游。

新聞發(fā)布會上舉手贊同的古城公司負責(zé)人在采訪中表達了不滿：“圍城”售票暫停之舉以及政府力推的鄉(xiāng)村游，讓他們之間的“合作”出現(xiàn)了裂痕。

在古城公司看來，他們和政府合作破裂的原因是利益分配問題，核心則是“兩費一金”從有到無。

2015年10月，湖南省公布行政事業(yè)性收費目錄清單，“兩費”不在其中。2016年1月，國務(wù)院決定停征價格調(diào)節(jié)基金。這意味著承擔(dān)巨大壓力的縣政府一下子沒有了動力。

古城公司有關(guān)人士表示，投資方與政府曾就門票收益權(quán)分配進行過商談，但沒有結(jié)果。

通過征收“兩費一金”從門票收益中獲得古城保護資金的協(xié)議條款，由于政策變化已經(jīng)無法實施。而鳳凰政府決定暫停“圍城”售票，全力發(fā)展鄉(xiāng)村游作為新的增長點。

長期處在一種多民族文化的交匯之中的鳳凰是苗族、土家族、侗族等少數(shù)民族聚居的地方，保留了原汁原味的楚巫文化特點，對于“新政”后的鳳凰鄉(xiāng)村游(苗寨)，楊再華用“翻了兩三倍”來形容其成效之速。

他說，眼下苗寨開放的有6個點，兩條線路均為100元的費用，很受游客歡迎。古城公司因“新政”而裁減的400多人也基本被政府接了下來。“古城(景區(qū))還是我們的中心，但這里也要發(fā)展。”楊再華說。