確保土地出讓收益更多用于“三農”

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今年中央一號文件提出，穩步提高土地出讓收益用于農業農村比例。這是2018年中央一號文件首次提出調整完善土地出讓收入使用范圍之后，再次強調這一要求。在加快建設農業強國的新時期，這傳遞出中央健全鄉村振興多元投入機制的堅定決心。

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要部分。長期以來，城市建設對“土地財政”依賴很大，土地增值收益主要用在城市。特定時期，這種做法有力推動了工業化城鎮化發展，但也一定程度上影響了農村發展。2013年至2018年，用于農業農村資金僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，遠低于用在城市建設的比例。

鄉村振興要靠真金白銀的投入，僅靠財政一般公共預算還遠不夠，必須拓寬資金來源渠道。而土地出讓收入用于農業農村的比例低，是農業農村投入不足的重要原因。全國每年土地出讓收入大致為六七萬億元，用于農業農村比例每提高1個百分點，就相當于每年增加600億元至700億元投入。可見，這是以城帶鄉的關鍵點。

作為一項重大制度安排，相關工作近年來持續推進。2020年，中辦、國辦明確，到“十四五”期末，以省(區、市)為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。2021年，中央農辦、財政部、農業農村部印發《關于提高土地出讓收入用于農業農村比例的考核辦法》。2022年以來，四川、河南、山東等省份出臺規定，又提出了細化要求。

調整土地出讓收入城鄉分配格局實施起來頗為復雜，可謂牽一發而動全身。按照“取之于農、主要用之于農”的要求，完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農業農村的比例，實際上是在土地出讓收益這個蛋糕里多切一塊給農村，這不僅是城鄉利益格局的重要調整，也涉及中央和地方之間、省內各地區之間的利益關系。在實際工作中，還涉及土地管理、財政預算、收入征管等體制機制問題。為更好推進相關工作，有必要厘清三方面認識。

其一，這一調整不會加重地方財政負擔。一方面，土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，國家賦予縣級政府合理使用資金的主動權；另一方面，地方土地出讓收入主要用來搞建設，從主要投向城市到更多投向農村，地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結構發生了變化，不會給地方政府增加新的負擔。各地應合理把握土地征收、收儲、供應節奏，處理好提高土地出讓收入用于農業農村比例與防范化解地方政府債務風險的關系。

其二，要把寶貴的資金用在刀刃上。更多用于農業農村是原則，為提高資金使用效益，應集中支持鄉村振興重點任務，聚焦關鍵領域，例如高標準農田建設、現代種業發展、農村基礎設施建設等。以高標準農田為例，這是糧食安全的基礎，但每畝建設成本需要3000元，很多地方有資金缺口，理應通過土地出讓收益優先支持。

其三，要防止產生“三農”資金的擠出效應。保障“三農”資金，存量調整和增量分配要協同。不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就減少了一般公共預算支農投入，必須持續加大各級財政通過原有渠道用于農業農村的力度。同時，要防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數字計提”。中央已明確將相關工作納入實施鄉村振興戰略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內容。各地應嚴肅財經紀律，強化對支農資金的日常監管。

金觀平