1939年閻錫山政府在哪辦公-1941年閻錫山

秦漢以降，縣一直是傳統中國最基層的行政單位，縣以下不設治，但是歷代仍有一些非正式的組織，其功能或重于教，或重于刑，或重于捕盜，或重于戶口，或重于課賦，或重于詰奸，或重于勸農，名稱雖有異，但其目的均在于謀求社會的安定。至于鄉村的其他事務，如道德教化、文化教育、災荒救濟、公益事業等，則通常由地方士紳、宗族與自發性組織協助官府辦理。直至清末推動各項新政，如何將政府權力向下延伸、汲取地方資源，已成為當務之急。同一時期，清政府開始實施地方自治，將府廳州縣劃為自治單位，不過由于政局長期動蕩不安，實際執行的范圍十分有限，直至北伐成功，國民政府實施訓政，積極推動地方自治，并整頓基層行政。后因客觀環境受限，乃廢止自治，重行保甲，政府權力乃隨行政機構的擴大而向下延伸，自治也為官治所取代。

一 省

國民政府成立前，省的官制大致上沿用省長制，甚少作重大的變革。至國民政府成立，于1925年7月1日公布《省政府組織法》，改省公署為省政府，采用當時流行的委員制，并設省務會議，由各廳廳長聯合組成，并舉一人為主席。省主席的地位各省不一，大致上視中央有效控制的程度，可分為幾類：第一類為中央無法掌控的省份，如龍云所掌控的云南、閻錫山所掌控的山西，陳濟棠掌控的廣東在某種程度上也可歸于此類。第二類為半獨立省份，如馮玉祥所掌控的華北省份，李宗仁、白崇禧所掌控的廣西，以及蔣介石掌控下的兩個省長——湖南的何鍵與山東的韓復榘。以上各省省長大致上均由軍系領袖任命，再由中央追認。上述以外各省，蔣可直接任命省主席。

戰前十年各省省主席的教育背景顯示，其軍事色彩依舊得以保持。戰前十年23省的75位省主席中，共有47位曾經受過軍事教育，61位在出任省主席前為軍人。

省主席的軍事色彩也反映出受過大學教育的人數之少。在23省的75位省主席中，只有10位曾受過大學教育。在47位曾受過軍事教育的省主席中，有16位出身保定軍校，10位曾就讀于日本軍事學校，其余21位則均出身各地的講武堂或地方軍校，無一人出身黃埔軍校（河南省長劉峙曾任黃埔教官但本身畢業于保定），顯示出黃埔畢業生在省政上的影響力尚十分有限。

表1-7為1927—1937年25位省主席的年齡及籍貫分布，顯示出省主席為本省人的比例相對較小，只有6個省份（江蘇、廣西、廣東、山西、四川和云南）省主席為本省人出任的比例超過半數。比較省主席及省市領導階層的籍貫分布，只有云南、山西和湖南三省同時在以下兩張表中顯示出強烈的本土傾向。四川、廣西和廣東三省本省籍省主席的比例極高，但不幸的是這三省1936年調查時并未送繳數字。由此三省戰前與中央的關系判斷，其省市領導階層出自各自省份的比例也應偏高。江蘇的4位省長中有3位是本省人，但是其省市領導階層中的本省人卻僅有42％，其原因或許是1930年代的江蘇為CC系所占，其領袖陳果夫在1933—1937年間任省長，該省市領導階層的任用自然受跨省之CC系的影響。河北和江西省主席為本省人的比例較低（分別為1/5和1/3），但是省市領導階層中本省人的比例則偏高（分別為90％和82％）。

省級領導階層包括省主席、廳長、警務處長與秘書長，市級領導階層包括市長、秘書長與局長。浙江、廣西、廣東、貴州、新疆與四川六省無資料。

整體而論，云南、山西、四川、廣西、廣東、湖南、江蘇、河北及江西九省存在一定程度的省籍意識，九省中云南、山西、四川、廣西和廣東各省的省籍意識與其政治的獨立地位有關，但是其余的四省——江蘇、湖南、江西和河北并不存在此種半獨立地位，事實上，江蘇、湖南、江西三省受中央控制較強。因此，即使是在中央直接掌控的省份，省籍意識仍然持續存在，至于那些在政治上與中央保持半獨立狀態的省份，如貴州、山東、綏遠、察哈爾與寧夏，本土意識反而較弱。一個可能的原因是這些省份本身缺乏有力的政治勢力，而由鄰近省份的外人進入掌控。

本省籍省主席比例最低的省份為察哈爾、寧夏、綏遠、山東、河南、河北、甘肅、青海、新疆、貴州和安徽，前七個省份的情形反映出馮玉祥在華北勢力的衰微以及中央勢力的滲透。20世紀20年代，上述七省均為馮玉祥的地盤。當馮勢微，他的一些重要干部投向中央后，被分派了一些非其本籍的省主席職位作為酬勞，至于馮玉祥所控制的其他省份，如甘肅和河南，省主席則由中央派任。

在新疆、青海和貴州，本土勢力一直較弱，權力真空在傳統上一直是由外來者如地方軍系或中央所派人員填補，中央有時也會由于交通運輸的不便而無法對這些省份施以控制。安徽也同樣無法發展出本土的政治勢力，掌權者通常為華北或是長江下游的地方實力派。

國民政府的省政府組織規程曾經多次修訂，其中影響較大者為1931年3月23日所公布的《省政府組織法》，此項辦法除了與廣州國民政府時期的《省政府組織法》相同，實施黨治和委員會會議外，還另作了一些新的規定，如省政府委員由國民政府任命，省政府主席從國民政府委員中指定，而不是由委員互選。并規定國民政府任命省政府委員后，各委員將履歷送行政院，由行政院審查后決定某一委員兼任某廳廳長，提請國民政府任命。遇有廳長出缺，行政院從不兼廳長的委員或新任之委員中決定某委員繼任廳長。組織法首次詳細列舉了省政府委員會和省政府主席的職權，規定下列事項應經省政府委員會議決：對于省行政事項發布省令或制定省單行條例及規程、撤銷省政府所屬機關發布之違背法令或逾越權限的命令與決定、關于地方行政區劃之確定及變更、關于全省預決算、關于咨調省內國軍、關于所屬全省官吏的任免等。省主席的職權為召集省政府委員會并擔任會議主席，代表省政府執行省政府委員會的決議和監督全省行政機關職務。

省政府委員的任命，從法制上應屬于行政院，但是實際上則不然。北伐成功后，國民政府在名義上統一全國，但是實際上許多省份仍無法完全掌握，中央對地方用人僅能涉及極少省份的上層組織，有一大部分省份對于省政府委員的任命也辦不到，而必須與各地方軍系領袖磋商委員人選，得其同意，才可發布命令。當時即有學者指出：“這無異是任命各國的使節，需先經各該國政府的同意一樣。”語雖稍過，但是抗戰之前若干省份確實如此。

《省政府組織法》于1930年2月3日第5次修訂時規定：“現任軍職者，不得兼任省政府主席或委員”，（第四條第五項）但是事實上省政府委員為現任軍職者甚多，例如1932年云南、四川兩省政府各有委員3人為在職軍人。省政府委員無一定的任期，但是習慣上最大的任期為省政府主席的任期，凡省政府主席免職，全體委員必隨之免職，縱有實際連任者，也是免職之后重新任命，常見省政府一委員免除原職與重任原職同日發表。間有主席及少數委員免職而其余委員不免職者，以其稀少，可稱例外。省政府委員的主要職務為參加省政府委員會的會議，包括討論、表決及審查提案，《省政府組織法》對此極為重視，1928年4月27日第四次修正時即規定“省政府委員會集會時省政府委員不得派代表出席”（第5條第2項），乃是基于省政府委員如不出席省政府委員會會議，實為嚴重的失職。不過事實上省政府委員會已成為一種形式上的機關，一切權力集中于主席一人，委員會會議除聯絡感情外別無作用。因此，委員對于出席會議多不感興趣，而樂于在主席的命令與指示下從事實際行政工作。故從法律的觀點來看，省政府委員一職已形同虛設。

至于省政府委員會會議所討論的議案，則可反映出省政問題的所在。以安徽為例，該省政府委員會于戰前每月開會5次左右，所討論的議案，以財政問題為最多，在1927—1934年間，約占44％；民政次之，接近20％；建設類又次之，不及15％；教育類最少，只有8.41％。在當時各級政府普遍面臨經費不足的情況下，財政為省政的主要議題自然不難理解；財政業務中，又以預算、決算為最多，約占半數，財務行政問題次之。民政問題中，公安類數量最大，約占民政議案的三分之一左右，吏治問題次之，約占20％。建設業務中，建設行政所占比例偏高，約為50％，其他8項實際建設性業務（包括電政、路政、航政、水利、農林、工商、礦業、墾務）合計占另外一半的比例。教育類議案中，教育行政比例最高，約占68％，學校教育類次之，約占22％。換言之，若以議案數量作為衡量的標準，國民政府時期安徽省政的首要課題為預算、決算及財務行政，也就是經費的籌措與分配運用；建設行政及公安問題，也就是籌劃建設及維護治安為省政的次要問題，教育行政、稅捐、吏治問題又次之。

北洋政府時期于省下設廳，有財政、教育、實業、警察等廳，各廳均直屬于中央主管部，同時受省長的監督。不過事實上，各廳直屬各部只屬形式，省長與各廳廳長均受地方軍系領袖的統制。省長所理者，純為民政事務，與國民政府時期的民政廳長相同，因此國民政府時期的民政、財政、教育、建設四廳均胚育于北洋政府時期。北洋時期，省長及各廳廳長均聽命于地方都督或總司令，國民政府時期，各廳廳長則聽命于省政府主席，僅為形式上的改變。

1936年內政部曾對192位省級領導階層（包括省主席、廳長及公安局長和秘書長）與市級領導階層（包括市長、秘書長及局長）進行調查，結果發現25.5％的人員曾受軍事教育，而1927—1937年間省主席曾受軍事教育者則高達62.7％，縣長由軍人擔任者比例更低，1931年僅占11.8％，1932年也僅占16.1％。在192位省、市級領導階層中，約有58.3％的人員曾受大學教育，而1927—1937年間省主席曾受大學教育者，僅占13.3％，縣長曾受大學教育者1931年僅占23.9％，1932年也僅占25.1％。

以上各項統計數字顯示出各級領導階層存在頗大的差異。軍人的影響力在省主席一級的影響最大，隨著層級的降低而減小，大學學歷在省級領導階層間十分普遍，尤其是廳長，上過大學者甚多。我們似乎可得到一個結論——省主席一職大多由軍人出任，但是他們引用一批受過大學教育的知識分子協助治理省政，并且其中大多是在國外接受了大學教育。

在年齡方面，現有1931—1932年資料顯示，省、市級領導階層的年齡大多為40—50歲，50歲以上者十分有限，縣長的年齡一般較其他官員小。值得注意的是廣西和江西兩省的省主席，大多尚不到40歲。原因在于北伐前廣西政局造就了一批年輕的軍政領袖，如黃紹竑、李宗仁和白崇禧，這批人均出身保定，地方觀念強，于戰前始終控制廣西。

在籍貫分布上，如前所述，大多數縣長為本省籍，只有華北地區的一些縣長例外。省市領導階層的本土特色較淡，依照1936年內政部的調查，在申報資料的17個省份中，只有6個省份（福建、河北、湖南、江西、山西和云南）的領導階層本地人占一半以上。

在學歷分布上，在1936年內政部調查的192位省市領導階層中，110位曾受過大學教育，65位曾出國留學。縣長受過大學教育者則較少。

辛亥革命后，中央無力控制各省省政，導致各省領導階層的任期差異頗大。表1-8顯示1927—1937年間23省省主席和民政廳長的平均任期，省主席的平均任期為26個月，在安徽、察哈爾、浙江、河北、貴州和陜西等九省，省主席的平均任期則少于2年，其原因顯然與外在的政治變動有關。廣西和浙江有較強的地方實力派，廣西平均任期的短暫系由于1928—1930年云南和中央部隊進入后所產生的政局動蕩，浙江雖為蔣介石極為重視的省份，不過由于國內政治形式的變化，蔣對于該省主席的人選在不同時期有不同的考慮，致使人事也不免更動頻繁。在四川和云南，省主席的平均任期超過4年，顯示此二省的半獨立地位，廣東和山東在某種程度上也是如此。

各省政府主席與民政廳長平均任期統計(1927—1937)

各省政府廳長平均的任期統計（1933年—1939年7月）

表1顯示1927—1937年各省民政廳長的平均任期（民政廳長的地位僅次于省主席），下表則顯示1933—1937年各省廳長的平均任期。比較二表數字可以發現，在大多數的省份，省主席的任期均相當于或是長于廳長，顯示廳長系隨省主席而異動。一般說來，民政廳長的任期最短，或許是由于民政廳常被視為中央與各省權力角逐的場域，例如CC系即試圖派其成員至各省任民政廳長。

與北洋政府時期相比較，國民政府時期的廳長任期并不一定長，各省情況頗不一致。以湖南為例，民政廳長北洋時期15年更動19次，平均任期9個月，國民政府時期11年更動6次，平均任期1年10個月；財政廳長北洋時期15年更動24次，平均任期7月余，國民政府時期11年更動6次，平均任期1年10月；建設廳長北洋時期更動7次，平均任期1年7個月；教育廳長北洋時期更動7次，平均任期1年11個月，國民政府時期更動6次，平均任期1年9個月。至于安徽的情況則有所不同。北洋政府時期該省民、財兩長及國民政府時期民、財、教三長的平均任期均不滿1年，國民政府時期民、財兩長的任期甚至不滿10個月，如將實際到職、離職的日期列入考慮，則平均任期將會更短。不過不論北洋時期或是國民政府時期，民、財、教三長任期在半年以內者，大約均占50％，顯示出人事變動的頻繁。

湖南與安徽兩省的差異，或許在于前者的半獨立性質，人事較為安定。

圍剿蘇區省份與其他省份省主席與民政廳長任期比較(1927—1937)

以上有關省級領導階層任期的統計資料顯示，中央化并未給各省省政帶來安定，主要是由于的派系文化和中央與地區之間的微妙關系。CC系和政學系的競爭常對圍剿蘇區省份省級官員的任用產生影響。重要省份的關鍵職位常成為各派系競爭的場域，中央與地方也常因一些重要官員的任用展開拉鋸。

中央政府對任用省級人事的影響力僅限于圍剿蘇區的省份，因這些省份的人事權操于蔣介石所掌控的軍事委員會。不過即使在這些省份，任用省、縣官員仍需與各派系或地方強人做非正式的討價還價及競爭。對省級人士的影響力甚小，國民政府對省級人事的介入主要仰賴軍事委員會。在圍剿蘇區省份以外的地區，中央政府的權威十分有限，人事變動或完全由地方實力派所決定（如四川、云南、廣東、廣西），或由中央與地方軍系協商（如華北各省）后決定。以西北馬家所掌控的寧夏與青海為例，表面上兩省的黨政機構和軍隊編制均按中央制度組建，但是實際不僅無法插手諸馬部隊軍官的更換，即使是有些由中央派委的黨政官員，懾于諸馬的權威，最后也不是屈服就是被排擠出省，諸馬以偷梁換柱的方式保持省政府人事的純粹性。1933年馬鴻逵就任寧夏省（今寧夏回族自治區）主席時，除教育廳長系由中央派任外，所有的省府委員及各廳處首長均由馬鴻逵提名保薦，請中央任命，而中、下級人員則借調其軍中干部充任。而各廳廳長也毫無實權可言，馬對于中央政府在其他各省從不旁落的司法、民政、教育、黨務、稅收等重要權力，均一人獨攬。

綜前所述，對于省縣領導階層出身及任期的研究可以看出雖然代表一種新興的整合性力量，但是仍然無法掌控一切，它固然能在圍剿蘇區省份遂行一些控制，但這絕非一種安定的力量，并無證據顯示和中央政府在抗戰爆發前能掌控大多數省、縣首長的任命。

國民政府時期各省省長及廳長的任期短暫自然不利于吏治，不過此一時期地方行政其他方面的進步彌補了任期短暫的缺陷：第一，各地的人治色彩雖仍然濃厚，但隨著中央化的進展，文官人事有逐漸制度化的傾向。第二，各省省長及廳長的素質有逐漸提高的現象。省長為軍人出身者雖然多，但有許多軍人已有若干新式概念，與北洋政府時期的軍人頗有不同，例如學者在比較閩、浙兩省省政時，即曾指出：由軍人陳儀于福建省所推動的各項行政改革可以看出，其思想觀念之新，并不亞于浙江的朱家驊等人。至于各省廳長及領導階層的素質則有明顯的提升，許多學者專家均曾擔任廳長，例如朱家驊、蔣作賓、馬敘倫、陳樹人曾任民政廳長，賈士毅曾任財政廳長，王世杰、任鴻雋、陳布雷、程天放、何思源、朱經農、周佛海、程其保曾任教育廳長，曾養甫、盧作孚曾任建設廳長，這些廳長中的許多人后來均在歷史上扮演重要角色。

二 縣

1928年4月內政部成立后，即擬定地方政制改革方案，重點在畫一省、市、縣制，于是先后頒布市組織法及縣組織法，并通令全國于1929年4月以前改組縣政府；1930年4月以前，縣下設區，成立區公所；同年10月以前，各區內編制村里閭鄰。同時，內政部也厘定各級地方行政人員任用標準，確定地方行政經費。1932年召開第二次全國內政會議，鑒于區、鄉（鎮）、閭、鄰系統缺乏彈性，阻礙頗多，乃決定各省可斟酌情形予以調整，不過最多不能超過四級，最少不得少于二級，而且名稱可以自定。次年3月，中央政治會議又加以修正，規定縣自治組織為縣及鄉鎮兩級，市采一級制。

國民政府時期地方政制在經費與人事上的變革，則為縣預算制度的建立與考試用人制度的推行。清末各省即開始推行預算制度，不過縣的預算制度并未實施。北伐成功后，由于重視縣政的推行，部分省份開始在各縣推行新會計制度，縣的預算制度于是逐漸建立。茲以1936年浙江省紹興、鄞縣、臨海、壽昌、龍游、義烏、崇德七縣為例，觀察浙江省經費支出的情形：

1936年浙江省紹興等七縣支出總預算分配表

上表顯示，1936年浙江省縣政的預算是以公安保衛經費居首，而建設經費所占比例甚小，反映出當時縣政重心所在。

至于考試用人制度，本為傳統中國知縣選拔的“正途”，袁世凱當政時曾舉行縣知事考試4次，人員錄取后由內務部分發各省任用。其后由于軍系割據，此項考試未再舉行。國民政府成立后，內政部于1928年頒布《縣長考試暫行條例》。1928—1929年間，江蘇、浙江、安徽、江西、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、云南、河北、山東、山西等省均先后舉行縣長考試，少則1次，多則3次，共計錄取人員1300余名。考試院成立后，將內政部所頒的《縣長考試暫行條例》明令廢止，但是考試院并未頒發新的條例，縣長考試除了在少數省區繼續舉行一兩次外，多數省份未再舉行。

依照國民政府的規定，縣長的任用資格應符合《現任公務員甄別審查條例》第6條的規定，第6條原文如下：“薦任官須有左列資格之一而成績在乙等以上者合格，丙等降等或降級，丁等者不合格。(1)對黨國有勛勞，或致力革命7年以上者；(2)在教育部認可之國內外大學或高等專門學校畢業者；(3)曾在國民政府統治下任薦任官一年以上者；(4)曾在國民政府統治下各地方高等考試及格者。”各省任用縣長，應由民政廳依符合上項規定人選提出2—3人，請省政府遴委，各民政廳不得自行任用。1932年7月，國民政府公布《縣長任用法》，1933年6月3日國民政府又公布《修正縣長任用法》，其要點如下：

1.縣長非年在三十歲以上具有下列各款資格之一者不得任用：(1)依法受縣長考試及格者。(2)高等考試行政人員考試及格并曾任薦任官一年以上者。(3)在依法舉行縣長考試以前各省考取之縣長經考試復核及格并曾任薦任官一年以上者。(4)在教育部認可之國內外大學獨立學院或專門學校研究法律、政治、經濟、社會各學科，得有，并曾任兩年以上薦任官，經甄別審查合格，成績列甲等，得有證書者。(5)曾任簡任官一年以上，經甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(6)曾任薦任官三年以上經甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(7)現任縣長，曾經內政部呈薦，復經銓敘部甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(8)曾任最高級委任官五年以上，經甄審合格，成績列甲等，得有證書者。2.縣長試署期間一年，實授期間以三年為一任。縣長之試署及實授，均由省政府咨內政部，轉咨銓敘部經審查合格后，由內政部呈請行政院轉呈國民政府任命之。

國民政府對于縣長任用資格的規定堪稱嚴密，不過卻無法徹底執行。除了少數經由考試任用外，大多數的縣長均為各省政府（省政府主席或民政廳長）遴選，向內政部“呈薦”，有些縣長的資格不夠，各省政府遂不將他們“呈薦”至中央，因此有許多縣長并未經國民政府任命。由此可見中央政府對于縣長的人選尚無法掌控。以韓復榘主政下的山東為例，據1933年1月22日公布的《山東省縣長任用暫行章程》，縣長的任用須具備下列資格之一：(1)中央高等考試及格，以薦任職分發本省任用，及本省考試縣長，經中央復核及格，或系本省縣長訓練班畢業，在省府以下各機關分發實習者。合于本款資格所任用的縣長稱為“考試班”。(2)本軍（指韓復榘的第三路軍）各師、旅，或各方推薦，及本省各廳、處，曾經國民政府任命之薦任人員，與曾經出任縣缺著有成績，經本省薦舉縣長資格審查委員會審查合格，準以縣長注冊者。合于本款資格所任用的縣長稱為“審查班”。但有下列情形之一者不得任用為縣長：(1)褫奪公權者；(2)虧空公款者；(3)曾因贓私處罰有案者；(4)吸食或其他代用品者；(5)有精神病者；(6)年力衰弱者。對于縣長的任用辦法，也有詳細的規定：(1)遇有三等縣缺出，應就“考試班”及“審查班”人員輪流任用。(2)遇有一、二等縣缺出，應就二、三等缺各現任縣長擇優調任。(3)任用分代理、試署、署理、實授四項，代理3月，試署6月，署理1年，實授3年。初任代理，在代理期內努力工作，取得顯著成績并無過失者改為試署，余類推，其在試署、署理、實授縣任期內改調他縣者，仍以原職繼續任用。1933年9月，山東省政府又擬定《現行縣長任用辦法》，依照規定，一等縣縣長出缺，以二等縣在任最久之縣長升署；二等縣縣長缺出，以三等縣在任最久之縣長升署；三等縣縣長缺出，由行政人員訓練所縣長班畢業分發實習之候差人員依次委代。

山東省對于縣長的資格與任用雖然均有嚴密的規定，但是對于中央的人事法規，則多是陽奉陰違。韓復榘規定，凡縣級以下的干部均須經過該省地方行政人員干部訓練所訓練才可任用，凡薪俸在三十元以上者均須經主席召見。他省人員想在山東謀一個職位，若無特殊關系幾乎是不可能的事。銓敘部曾派了一些銓敘及格的縣長至山東，韓則表示無缺可派，開始尚給予候差員的名義等缺候委，久則置而不問，奉派人員見無下文，只好離開另謀出路。因此，韓復榘所任用的縣長仍大多不合中央的規定，如1935年10月銓敘部審查各縣縣長資格，山東7人中僅有1人合格。除縣長外，其他各級公務人員的任用也有類似的情形。如1935年10月銓敘部審查公務員資格，山東省政府所屬機關只有13個委任合格。山東的情況在全國各省中并非特例。根據20世紀30年代內政、銓敘兩部的統計，各省縣長系符合法定資格按規定程序任命者尚不及三分之一，大部分的縣長均不具法定資格、不符合任用程序。

北洋政府時期的縣知事系以科舉和捐納的傳統出身為主，北伐以后的縣長則絕大多數受過新式教育。據統計，1932年全國18省縣長的學歷，大學畢業（含考試及格）者占29.1％，專科（含學校）畢業者占38.7％，兩者合計為67.8％，若與中央薦任級公務員的學歷相較，縣長的學歷一般尚比不薦任級的公務員。1935年中央薦任級公務員的學歷，受過國外高等教育者占22.8％，受過國內高等教育者占53.6％，兩者合計占76.4％，顯示出人才集中于中央的趨勢。

清代的任官規定，外官上自督撫司道，下至州縣佐雜，均需回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在500里以內者。民國以后，地方主義興起，回避制度首先在省一級崩解。在各省自放縣長的情勢下，縣官回避本省和距原籍500里的舊規也被打破。不過在北洋政府時期，縣官大致均回避本縣。國民政府成立后，省級官職無回避本籍規定，而縣長的任用原則上仍要求回避本縣。

清代基層地方官不能久任，學者一般認為這是造成清代地方政治不良的主要原因。自嘉慶、道光以后，基層地方官的任期越來越短，入民國以后更是每況愈下。國民政府成立后不僅未能扭轉此一趨勢，相反，“十年九牧”成為各省各縣的普遍現象。每次省主席更調時，民政廳長也隨之更換；民政廳長更調時，縣長也隨之更換；縣長更調時，所用人員自秘書以至公役也隨之進退。任期短暫嚴重妨礙縣政的推動，令積極有為的縣長難以施展，不得已而敷衍應付，下焉者則視官府如傳舍，貪法腐化伴隨而至。

至于縣長的職責，清代名臣陳宏謀曾將知縣職掌羅列近30項，不過其中最重要者，不過刑名、錢谷兩項。根據晚近學者的研究，影響清代知縣升調和降革的政績因素中，除錢糧外，吏治、文教和刑名三者的重要性相當，顯示出施政的重點所在。至國民政府成立后，司法獨立，由縣級地方法院專理。在內政部所頒定的《縣長須知》中，規定縣長在民政方面要接近民眾，宣傳政令、防治匪患、嚴禁煙賭、預防災害、辦理救濟、改良惡習、編查戶口；在財政方面，要整理田賦、整頓稅收、清查官產、辦理公債；在建設方面，要保護農工、籌辦工廠、維持商業、興修水利、修筑道路。此外，并要求縣長在教育、衛生、司法等方面齊頭并舉，不可偏廢。不過國民政府成立后，中央將田賦劃歸各省支配，因此善于征稅的縣長較易引起各省當局的垂青。由于清查田畝與征收田賦緊密相連，故清查田畝也成為戰前一些省份考核縣長的重點。此外，調查戶口、協力圍剿蘇區則是戰前長江中游數省縣政的又一重點，反映出政府力量試圖加強對基層社會的控制與滲透。

縣長所主管的業務如此龐雜，人力卻十分有限。在清代，縣衙門的正式官吏雖少，但非正式的幕僚、吏役每縣多至百余人甚至數百人。至20世紀30年代，一般縣政府正式公務員少則10人，多則20—30人，另有政務、警察、勤雜人員，人數多寡不等。預算方面，每月行政經費1000有余，僅夠支付職員薪水，對于各項業務，只能敷衍塞責。一位先后任過7縣縣長的政界人士即曾表示，在他所經歷過的每一個縣府內，“都有看到三本糊涂賬”，意即土地、戶口、財政的數字都是“糊涂賬”，他雖想理清，但是卻無能為力。戰前江蘇省政府民政廳長余井塘在視察省內各縣縣政后，對一般的縣長有以下的觀察：“一是等事干的縣長較多，找事干的縣長較少；二是說得多的縣長較多，做得多的縣長較少；三是在城里做縣長的較多，在鄉下做縣長的較少；四是能領導縣府職員去干的縣長較多，能領導全縣民眾去干的縣長較少；五是大呼困難的縣長較多，不喚困難的縣長較少。這是許多縣長所犯的通病，這種毛病，由于不肯干的原因尚少，由于不會干的原因實多。”另一方面，縣長的權小、責任重、任期短，且無保障，加上薪水尚不及中央機關的科長，各種應酬和開銷又比科長多，自然無法吸引到第一流的人才；相對的，人才集中于中央的情形則日趨嚴重。

國民政府1928年9月頒布《縣組織法》，1929年6月重頒《縣組織法》取代前法。依此法，縣政府下設公安、財政、建設、教育4局，于必要時得增設衛生、土地、社會、糧食管理等局。各局設局長1人，由縣長就考試合格人員中遴選，呈請省政府核準委任。縣政府設秘書1人，并依事務的繁簡設置1科或2科。各科置科長1人、科員2人或4人，其設科多寡及科員額數由省政府定，并報內政部備案。上項秘書、科長由縣長呈請民政廳委任，科員由縣長委任，并報民政廳備案。縣政府得雇用事務員及雇員，并得設置警察，其名額由民政廳核定。1932年以后，國民政府因水災、日本侵華等原因，地方經費支絀，乃精簡人事，各縣裁局改科。裁局改科后，縣與省各廳的行文均以縣政府名義對省政府進行，省各廳與縣對口部內（如省教育廳對縣教育科）不再直接指揮監督，因此裁局改科提高了縣長的地位

國民政府時期，如同北洋時代，一般縣政府的行政人員，如秘書、科長、局長，大多隨著縣長進退，只有“書房”人員得以留任，戰前一位學者對此曾有以下生動的描述：

過去一般縣政府的佐治人員，如秘書、科長或局長甚至于主任、科員，大都是隨著縣長進退。不管前任的秘書、科長如何，總是照例要更動一番，一若非此就不足以辦事；而舊任的秘書、科長或局長每屆交替之時，亦總隨著舊任縣長自動告退，大有“君子見機而作，不俟終日”的態度，好像是對于長官表示其忠誠。至于主任、科員呢，可分為兩部分來說：關于會計、庶務及收發一部分的職員，到了縣長更替的時候，也多照例去職，因為新任（前任亦復如此）一定帶來若干人來代替他們的。故無論誰，一發表縣長，總先注意這個人事問題，得要打算一番，新舊相仍，迄未稍改。關于管理卷宗、撰擬文件一部分的職員，大概多可以穩妥地蟬聯下去，因為這些事，實有非新手一時所能理得清、辦得了的。況且縣長履新伊始，人地兩皆生疏，似乎亦應借重于他們，權作“識途老馬”，此即所謂書房。

縣政府行政人員的人數不一，因為各縣有大小、貧富的不同，事務有繁簡的區別。有些省政府部有一種標準，規定第一等縣多少人、第二等縣多少人，等等，以為各縣用人的限制。“裁局改科”后，冗員散職也大為減少，大縣的行政人員不過100左右，小縣甚至只有10余人。一般的印象為中央及省政府機關的冗員較多，應當裁汰，而縣政府的人員較少，應予增加。事實上，除了冗員問題，人員配置是否妥當也應重視。例如1928年廣東全省86縣，各縣內的警察區數目差距極大，茲舉例如下：

廣東各縣警力分布（1928年）

上表顯示，各縣警察區的數目差距極大，竟至1∶80，以維持治安的實力論，也幾乎1∶14，顯示愈貧困與邊遠的縣份，維持治安的力量愈薄，而當地居民生命財產的保障也愈差。

至于縣政府行政人員的素質，一般而言，遠不如中央與省政府的行政人員，因此地方行政的效率也較低。以山東昌樂縣為例，1934年昌樂縣政府職員共46人，依籍貫分，山東31人（其中昌樂17人），外省15人；依出身分，大專學校畢業4人，中等學校畢業27人（其中習師范者10人，習農業、警察、軍事者各3人，習法政者1人，普通中學畢業者7人），小學畢業2人，訓練班畢業4人，隨營學校畢業1人，行伍4人，不詳4人。

縣政府行政人員的俸給待遇一般以縣缺等級為支配的標準。若以全國各縣平均計算，戰前每月經費一等縣約2000元，二等縣約1600元，三等縣約1300元。縣長月薪有僅支200元者，最多也不過400元，而且人數甚少。至于科員、辦事員以及書記等，則更少。根據戰前學者的觀察，此種僅依縣缺優劣等級規定俸給的多寡，在財政上立論，以其可由縣長私自任意支配總期造報計算，務使收支平衡，幾近包辦，已非慎重使用公款之道，同時縣行政人員俸給多寡不均，往往又不能與其職務的繁簡難易相稱，也不甚公平。此外，縣長因無確實保障、任期短暫，故多存五日京兆之心，既不能詳查縣務，也無法熟悉民情，因此隔膜之處均得就教“書房”，積習既深，縣政實權即落入他們之手，加以一般縣長甚少與民眾有直接關系，書吏即多利用此一空隙，勾結土豪劣紳，向平民敲剝。據監察院的一項統計，自1931年4月至1933年7月，共有彈劾案242件，其中中央政府、省政府、軍事機關及司法機關的舞弊案共有105件，縣政府的舞弊案則有137件，顯示出縣政府官吏舞弊之多，竟超過其他各級政府機關的總和。

三 鄉鎮

戰前各地的鄉、鎮長多為地主和豪紳。據1933年江蘇無錫六個區的調查，在235個正、副鄉、鎮長中，大、小地主有184人，占78.1％；富農有32人，占13.6％；中農18人，占8.1％。鄉、鎮長每戶平均擁有土地63.1畝，這對于地狹人稠、每戶平均田產不到5畝的江南來說，已是一個巨大的數字。正、副鄉鎮長中，有不少人兼充商人、兼管公產和經營高利貸。另據1935年對江、浙、魯、豫、陜、滇、粵、閩、鄂、桂、贛11省71鄉的81位正、副鄉長（71名鄉長及10名副鄉長）與35名村長的調查，情況也頗類似

八省七十一鄉鄉政人員出身背景調查(1935)

上表顯示，鄉長及村長仍以受私塾教育者所占比例最大，從年齡分布上看，鄉長及村長年齡以30歲以上者居多，尤其是45歲以上者占40.6％。就其先前所從事的工作及父輩職業來論，也以商人子弟和商人為多，而且在任職前，絕大多數曾在地方各種機構或組織中任過職，具有一定影響力，真正以種田為業者甚少，更有不少鄉長曾經從事誦經、堪輿或放債、販煙土等職業。在鄉政人員產生的方式上，依《縣各級組織綱要》規定，鄉鎮長系由鄉鎮民代表選舉，不過事實上鄉長由政府委任者高達67％以上，村長則為51.4％。顯示鄉長和村長以上級政府直接委任為主，且以在地方上有一定資歷、資產和社會背景的權勢人員擔任。

不過在“新縣制”推行之前，鄉鎮長的權力尚有限，因此作惡者尚非普遍。加以鄉、鎮長不僅無報酬，甚至連鄉鎮公所的筆墨紙張、茶水等費用也需鄉鎮長私人補貼。鄉、鎮長業務繁雜，如全心投入，勢必影響本身的生計，因此很少有人參選，即使被選上，也有許多人不愿就職，甚至有借口外出經商無力兼顧鄉務為由辭職者。

四 保甲

保甲制度為傳統中國的基層政治組織，辦法為十戶為甲，甲設甲長，十甲為保，保有保長，功能在于戶政與保防合一。此制清末民初一度廢止，1930年浙江省在民政廳廳長朱家驊的策劃下得以恢復，并將保衛團建立于保甲制度的基礎上，頗具成效。國民政府乃于次年令湘、鄂、豫、皖、贛、閩、浙諸省一律興辦保甲制度，組織民眾，成立縣保衛團。1934年，因地方警衛重要，通令全國各省先辦保甲，再辦地方自治，并納保甲制度于地方自治組織中，于是鄰閭組織遂為保甲制度所取代，而縣、市地方自治措施，如參議會的設立，鄉、鎮、鄰、閭長的選舉，均延后辦理。保甲長的產生方式，依《縣各級組織綱要》規定，保甲長分由保民大會、戶長會議選舉，但是實際上均由鄉鎮甚至縣政府直接任命或圈委。一些省份并行聯保辦公處辦法，即鄉鎮編組在五保以上者，設保長聯合辦公處，由保長互推一人為主任（簡稱聯保主任或保聯主任），報縣加委，為義務職，其地位幾乎與鄉、鎮長相同。聯保辦公處性質與鄉、鎮公所不同，但是相當于鄉、鎮公所，代行鄉、鎮公所的職能，其內部人事也與鄉、鎮公所差不多。

保甲制度實施后，各地大多僅具形式，而未曾落實。例如保甲的兩大要素——清查戶口和聯保連坐在實施過程中即甚少認真執行。雖然如此，各省在推行保甲的過程中，逐漸將保甲變為地方基層的行政組織，抗戰爆發后，凡是征兵、征工、征糧、征稅，無不賴此渠道。

有關戰前保長教育程度的統計資料極少，目前所見比較完整者，為1934年安徽省各縣的保長統計。是年該省保長教育程度以小學畢業者（含同等學力）者居多，占56.6％，其次為中學畢業者（含同等學力），占25.2％，文盲占18.2％。與其他省份作比較，安徽省保長的教育程度或許尚為佳者。如1933年行政院農村復興委員會在河南農村所做調查顯示，保長多數未受正式教育，僅粗通文字而已。又如湖北省政府于1936年呈交內政部的保甲統計報告中，抱怨保甲長的資格原本不高，近年鄉村的優秀分子多集中于都市，較為公正的紳士則不愿擔任，因此一般保甲長的綜合素質每況愈下。由于受教育程度不高，有些保長甚至需要雇請“師爺”撰寫報告、填表。

至于保長的經濟地位，一般來說以中、小地主和富農居多，但也間或由窮人擔任。1933年，行政院農復會在河南農村曾調查過21個保長，其中田產在30—40畝者有8人，50畝以上者有9人，不到10畝者有4人，認為保長多數是殷實的富農。

何以教育程度和社會地位高的人不愿當保長？原因主要有以下幾項：

第一，工作繁重但酬勞少。國家的一切政令，大多是要經過縣府透過保甲這一層，才傳達到人民身上。凡舉辦理戶口異動、征兵、征工、征糧、派款、借物、募債等，均為保長經常性的工作。保長的工作既如此繁重，卻是義務職，每個月只有1—2元的辦公津貼，因此有的保甲自嘲，“管、教、養、衛四件事，食、衣、住、行一元錢”。此種待遇迫使保甲長從所轄民眾身上榨取錢財作為報酬。所以當時也有諺語反諷保長“管、教、養、衛一件辦不好，食、衣、住、行四樣都滿足”。因此社會大眾認為，除非別有企圖，一般人多不愿意擔任保長。

第二，保長的社會地位低微。民國以前，一般社會大眾常將“鄉約、保正、差”比為“蚊蟲、跳蚤、虱”，至國民政府時期，民眾心理上仍以看鄉約、保正的態度對待保甲長。在戰亂時期，保甲長遭過境軍隊鞭笞、凌礫呵叱乃是司空見慣的事。

至于甲長，雖然常被人們與保長相提并論，但是實際上是個沒有多大職權的角色，因此濫用權力的現象也不多見，在許多地方，甲長由各戶輪流擔任，其職責不過是為保長跑腿而已。