教育系統風險-教育風險點排查及防控措施

教育風險的識別、防范與治理

[摘要] 教育風險在教育領域客觀存在，通過加強識別、防范與治理能力可化危為機、化險為夷。教育風險具有可識別性、可預測性和行為相關性等人為風險的特征，可結合行為主體對教育風險點進行排查，從常規監測轉向系統預警，構筑教育風險“防火墻”，建立教育風險防控協同機制。要把握過程性、多元主體性、溝通協調和持續互動四個關鍵點，從教育風險管理轉向教育風險治理。

[關鍵詞] 教育風險；防范；風險預警；風險治理；風險規避

[作者簡介] 倪娟，江蘇第二師范學院（江蘇省教育科學研究院）二級教授，江蘇省教育科學研究院基礎教育研究所所長，博士（江蘇南京210013）

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。防范化解重大風險成為當前需要著重研究的重要課題，成為各級黨委、政府和領導干部的政治職責。近年來，教育領域危機事件呈上升態勢，局部性的教育危機時有發生。我們需要加強研究，在危與險的案例中把握特征；在形與勢的研判中形成重點；在防與化的共進中建構機制。形成人人有責、人人負責的教育風險防控生態。

一、教育風險識別：基本特征與動態排查

人們對教育風險的認識在不斷深化。只有正確識別風險，才能科學判斷和防范風險。正確認識把握教育風險的基本特征，全面排查誘發教育風險“突變”為教育危機的基本因子，是防范教育風險的首要。

（一）教育風險的基本特征

風險內涵，眾說紛紜。倫敦特許保險學會在其資格考試用書中對風險的定義具有廣泛的代表性：風險意味著在特定情況下某種結果發生的不確定性，即某件事情發生，其不是有利于我們的，也不是期望的。教育風險沒有統一定義。倪娟等學者認為，教育風險是指在教育實踐以及改革過程中，由社會、政治等各個領域及教育系統內部各種不確定性因素對教育整體良性運行和協調發展造成損害性影響的一種可能性。[1] 簡單來說，教育風險可以理解為教育主體在實現教育目標的過程中生成的偏離教育主體愿望、而對主體造成的潛在損失危害的不確定性。因此，教育風險是一個動態性、前瞻性的可能狀態，也是一種負向性的教育發展狀態。教育風險普遍存在于教育主體與客體之間的可能關系之中，但不是一種實體存在。它不是既成事實，也非既定結果。如果教育風險成為現實時，就轉化為教育危機或教育機遇，而風險本身是轉化為危機或機遇的可能性。雖然說風險從總體上是負面的、不利于目標達成的，但可以防止危機的發生，存在化險為夷的可能性。

教育風險具有社會風險的一般特征，如客觀性、普遍性、必然性、突發性等，它也具有人為風險（相對于地震、海嘯等自然風險而言）的一些特征，主要包括：（1）可識別性。教育風險往往具有一定的隱藏性，比如教育質量不高是教育最大的風險，但因為教育對人與社會的作用往往長時間才能反映出來，因此具有一定的隱藏性，容易被忽視。但并非不可識別。比如，由區域教育資源配置不均衡引發的教育風險，其外在表現就是“擇校熱”“擇班熱”“擇師熱”，如果教育行政能識別這種教育風險，采取有效措施來推動教育資源均衡發展，教育風險就會逐漸化解。（2）可預測性。教育風險具有社會風險普遍具有的突發性特征，然而這種突發性并非不可預測。比如，耒陽教育“消超分流”事件從表象上看似乎是突發性的，但其內在的根源卻是長期累積的教育失衡：民辦教育蓬勃發展、收費越來越高，公辦教育投入不足、優質資源稀缺。雖然具體的爆發點較難精準預測，但是矛盾爆發在意料之中。（3）行為相關性。不同于地震、海嘯等自然風險，也不同于核輻射、空氣污染等科技風險，教育風險基本是由教育相關人員的行為引發，與教育行為具有直接相關性。比如，近日“2019冠狀病毒病”（COVID-19） 抗疫期間，教育部對學校延期開學問題高度重視，及時提出了“停課不停學”的要求，結果許多地方、學校以及以在線教育機構為代表的社會力量一下子“積極”地念歪了“停課不停學”的好經，在落實和執行過程中異化與走偏，然后教育部及各地又開始糾偏。其實，這種政策風險相當常見，又完全可以避免：盯住教育風險主體行為，可有助于認清風險源、切斷風險鏈。

（二）教育風險的動態排查

由于教育風險的可識別性和可預測性，教育風險其實并不難發現，因此教育領域的“黑天鵝事件”是罕見的。然而，教育風險的大量存在容易模糊人們的認知、麻木人們的敏感神經，使人們視風險為常態，或視而不見、熟視無睹，或簡單羅列、敷衍了事，這也正是教育領域“灰犀牛事件”頻發的重要原因。因此，教育風險防范首先是要排查出所有可能的教育風險源，尤其是將那些人們司空見慣、習以為常的教育風險排查出來，形成完整的教育風險點清單，真正做到“不忽視一個風險，不放過一個隱患”，而不是簡單、主觀地羅列風險，給風險留下“遺忘的角落”。

教育風險與教育同在。教育改革有改革的風險，不改革有不改革的風險；既有教育改革前要化解的風險，也有改革推進過程中必須冒的風險；教育改革過程中還存在改革方法不當、計劃不全等所帶來的風險。這些風險都與教育政策出臺前后的調研或論證行為是否充分恰當有著緊密關系，與教育決策能力和水平有著直接關系。因此，教育風險的排查應緊緊圍繞人為風險的行為相關性特點，以行為主體的日常行為或日常工作為摸排主線，采用逐級風險模塊架構進行分類匯總，既全面防控又能突出重點分類應對。

教育風險分類方法諸多，當前從安全視角進行的分類得到普遍認同，主要分為涉及教育質量不高等導致的國家安全風險、由教育不均衡等造成的社會安全風險、校園欺凌與學生心理問題以及生命安全等公共安全風險等，有些教育風險會交叉或同時影響到三個方面的安全。目前比較受關注的是校園公共安全風險，這類風險與學校工作組織架構、機制建設情況、制度完善情況、關鍵崗位管理、信息披露等都有關系；也與學校日常工作層面，包括課程教學管理、財務收支管理、政府采購管理、資產管理、專項資金管理、合同管理等方面不無關系。以校園公共安全風險為例，對于作為行為主體之一的學生，在教育風險排查時，可以以學生的日常活動為基本線索，以時間為序進行逐一排查，從學生可能的活動場所——宿舍、校園、教室、操場、餐廳、衛生間等形成若干風險模塊，在每一風險模塊中再根據學生的活動特點和行為逐一梳理風險點，從而形成一個完整、系統的風險清單。在此基礎上，各級教育行政部門要分層分類進一步對風險清單進行分析研判，以厘清各類風險的輕重緩急。

在教育風險點排查時，應把握四個原則：（1）堅持客觀性，以行為主體可能的行為做指向，以引發的事件為依據，不主觀臆斷和任性選擇；（2）注重關鍵性，教育風險點本身是客觀存在的，教育風險點的排查不僅要排查出風險點，更為關鍵的是及時有效地排查出可能影響風險點“突變”的基本因子；（3）關注耦合性，教育領域的風險點從表象上看是單獨存在的，然而各風險點之間往往呈現一定的耦合性，這種耦合性需要在政策出臺前進行充分預判相關可能性；（4）保持動態性，教育風險的排查并不是一次性、一勞永逸的，應建立動態性的風險點排查機制。

二、教育風險防范：協同防控與系統預警

教育風險是一種普遍性存在，如果我們做好教育風險的協同防范，明確對教育主管部門、執行部門和學校辦學的監管，對教育人員加強教育風險知識普及和宣傳，絕大多數的教育風險可以扼殺在萌芽狀態。因此，我們需要在提高風險識別能力、建立健全教育風險識別機制的基礎上，思考如何做到快速、有效的預警響應，及時抑制和化解潛在危險的積聚集合、加重升級，建立多方協同防控與系統預警機制，使潛在風險不成為現實危機，規避可能產生的直接后果和次生、衍生后果。

（一）教育風險的協同防控

教育領域的風險與行為主體的不作為、作為不周全或過度作為密切相關，然而教育風險的行為主體往往是多元的，并不是簡單指教育行政、教師、學生等直接教育相關者，而可能是不同社會組織及不同階層人員的集合。比如，有些地區在外來務工人員子女入讀學校的資源設置上附加一些限定條件，客觀上造成外來務工人員子女往往只能入讀相對薄弱或偏遠的學校，久而久之，學生流動阻塞形成的“教育堰塞湖”就會日益成為突出的教育風險外殼。從表象上看，這種“教育堰塞湖”的形成似乎是教育行政的施政偏差，然而其中卻包含著復雜的社會因素，究其根本而言，是人民日益增長的優質教育需求與教育資源的不平衡不充分之間的矛盾。

教育風險除了源自教育系統內行為主體制造的“原發型”風險外，還有與其他自然因素、社會因素密切相關的“關聯型”教育風險以及由教育系統外因素引發的“誘發型”風險。教育預警系統很難對“關聯型”和“誘發型”風險作出準確的預測，即便是“原發型”教育風險在很多情況下也并不是一個單位、一個部門或少數幾個人所能防范和化解的，這就需要建立教育風險防控協同機制。

要讓教育風險防控協同機制真正發揮作用，應著力解決以下四個問題：（1）完善各類風險信息共享機制。教育從來不是孤立的，教育與社會其他領域總是交織在一起，社會風險可能轉化為教育風險，教育風險也可能轉化為社會風險，這就需要完善各類風險信息的共享機制，及時了解各類風險的存在狀態。比如，香港修例風波從表象上看是一個社會風險引發的，同時也與教育風險有著密不可分的關系，是香港青少年教育長期缺失歷史記憶的風險點逐漸累積、演化成身份認同危機的結果。（2）建立協商與決策機制。多元主體的協同關鍵在于建構起成熟的協商和決策機制，與誰協商、如何協商、怎樣決策、如何保證決策的效率和科學性，這些都需要進行制度的規范。（3）建立行動協調機制。要對每一項風險防控由哪個部門牽頭、哪些部門配合、行動中臨時出現的問題應依據什么原則進行臨機處置等作出明確的規定。（4）建立激勵約束機制。風險的防范是一個系統性工程，需要有嚴格的激勵和約束機制，形成具體的責任清單和量化考評辦法。改革是應對風險的必由之路。對教育改革發展過程中必須承擔的風險要做到應容盡容，對于因改革方式方法不妥當等造成的風險要應糾盡糾。要對風險責任明確細化，該負的責任一律要有追責，不該負的責任要有明確免責條款，使得各方行為主體既不畏手畏腳，又不為所欲為。

（二）從常規監控轉向系統預警

習近平總書記指出，要提高動態監測、實時預警能力，提高預測預警預防各類風險能力，全面提升防范應對各類風險挑戰的水平。實現教育風險治理、防范化解重大教育風險和應對突發事件，關鍵在于對教育風險的早發現、早研判、早報告、早施策、早化解。這就需要將常規性、基礎性的風險監控向集監控、預測和響應在內的系統預警轉變，及時監測正在發生的威脅，預測即將發生的威脅，便于快速地作出響應，實現動態適應，從而化被動安全為主動安全。2017年，國務院辦公廳印發《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，從學校安全風險防控的總體要求、預防體系、管控機制、安全事故處理和風險化解機制、領導責任和保障機制等五個方面進行了系統設計和全面規定，提出要健全學校安全預警和風險評估制度，建立動態監測和數據搜集、分析機制，及時為學校提供安全風險提示，指導學校健全風險評估和預防制度。[2]

從常規監控轉向系統預警是教育領域風險防范的“先手棋”。教育風險預警是根據教育領域風險點的特征，通過收集相關的資料信息，監控風險因素的變動趨勢，并評價各種風險狀態偏離預警線的強弱程度，向決策層發出預警信號，通過及時提供警示的機構、制度、網絡、舉措等構成的預警系統，實現信息的超前反饋，為及時布置、防風險于未然奠定基礎。[3] 所謂系統預警也即對所有的風險點整體摸排實現全面預警，包括人工預警研判系統與機器預警研判系統。人工預警研判系統需要由教育風險研究專業人士與行政人員、實踐人員三方共同進行輿情會商，對信息進行真假判斷核查，憑經驗初步研判，表明態度及作出行動響應。教育領域的風險點種類繁多、性質各異，各級各類教育行政部門及各級各類學校職能分工各有不同，只是進行常規監控難免掛一漏萬。因此，還需要機器預警研判系統的建立，完善教育風險數據平臺支撐機制，構建教育風險點信息基礎數據庫，運用大數據等現代信息技術進行事件采集、數據挖掘、智能事件關聯，實現各類風險信息的整合與共享，在對風險性質、發生概率和嚴重程度作出準確判斷的基礎上劃定預警區間、設定預警信號。比如在學校層面，將排查的風險因子分級分類納入數據庫，形成班級管理、學生工作、教學教務、心理咨詢、公寓管理、餐飲管理等多部門齊抓共管的集學生、教師、后勤等系統于一體的學校教育風險預警系統，建立全天候、多渠道、立體式、暢通便捷的預警信息發布平臺，為學校的安全生成一張“防護網”、構筑一道“防火墻”。當前，教育風險基礎數據庫尚不完備，教育風險預警系統機制尚未真正建立，容易使高考選科、中考改革、教育均衡、學生減負等教育熱點從“茶杯里的風暴”演變為現實社會的“龍卷風”，導致教育領域的社會突發事件不斷出現。隨著教育改革向縱深推進、教育資源深度整合，缺失風險系統預警機制保駕護航的教育改革會面臨更大的挑戰，因此建立教育風險系統預警機制十分迫切。

三、教育風險治理：變臨陣處置為及時化解

當前教育領域的風險防控還處于起始階段，對教育風險的認識還不全面不深入，處置危機通常是被動應對、匆忙出手，風險治理意識及能力有待提高。事實上，我們在排查、確定教育風險點之后，就可以做好風險防范與化解。“不治已病治未病，不治已亂治未亂”，治教育風險于未萌。

（一）建立教育風險及時化解機制

無論是教育系統內的“原發型”風險還是 “關聯型”和“誘發型”風險，無論是達到教育預警系統閾值的風險還是難以預警的其他各類險情，都需要進行及時響應和化解。習近平總書記指出，我們既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招。防范化解教育領域風險應走好減存量、控增量、防變量三步棋。（1）減存量——關注風險點、減少風險源，減少危機發生的可能與概率。比如，針對“擇校熱”問題背后隱藏的教育風險，各地采用學區制、集團化辦學、城鄉教師交流、標準化校園建設等措施來促進教育資源均衡、降低擇校率，這是減存量的一種做法。（2）控增量——不僅在于防止風險源增加，更在于防止風險源的風險系數升高。比如，當前一些院校的專業設置及招生存在片面追求“熱門”的現象，容易導致學生畢業后就業困難，教育主管部門對明顯供過于求的熱門專業招生采取限制政策，就屬于控增量的一種做法。（3）防變量——并非不要變量，而是對變量進行嚴格的審視研判和謹慎的風險評估。鑒于新形勢下風險多元、多樣、多變，必須更加注意防變量。比如，教育新政策的出臺和調整就是一個風險變量，尤其是較為敏感的高考方案的變動、本科招生指標的調整等教育風險系數比較大，需要精準研判，及時堵住政策漏洞導致的理論與實踐邏輯不一致出現的變量。

（二）從風險管理轉向風險治理

教育風險同社會風險一樣，具有廣泛性、隱蔽性和累積性等特點，這就決定了教育風險的防控職責絕不是少數的教育行政或單位領導所能承擔的，而是需要建立一個更加龐大、立體的風險防控網絡，實現從風險管理向風險治理轉變。風險管理是一種自上而下的剛性模式，存在著明確的主體與客體，即管理者和被管理者，管理者通過對被管理者行為的管理實現風險管控。對于教育風險而言，所有的行為主體都是風險源，管理者也是風險源，采用通常的管理模式就會使部分風險源“逍遙網外”。風險治理則是包含自上而下、自下而上及橫向流動的多向復合型模式，強調多元主體的共同管理，這就意味著所有的行為人既是治理的主體，也是被治理的對象，從而形成群防群治的風險治理局面。

教育風險從管理走向治理，要把握住教育領域風險點的特征：教育風險的活動情境依賴性、知識與價值相互作用的二元性、育人周期較長的隱蔽性、交叉疊加的復雜性、群體性抗爭帶來處置的艱巨性、社會多領域影響的存在的依附性與其工作對象決定的動態性等。這些特性提醒我們對教育風險的防控需要把握其重點與難點：歷時態風險能夠共時性存在、改革發展與風險之間能夠相互影響、制度性結構性風險的影響最大、風險之間會相互傳導等。[4] 還要把握治理特征。聯合國全球治理委員會（Commission on Global Governance，簡稱 CGG）列出了治理的四個特征，可以概括為：治理是一個過程；治理過程的基礎是協調；治理涉及公共部門和私人部門；治理是持續的互動。[5] 把握治理的特征，在教育風險治理時應關注以下四點：（1）教育風險治理是一個過程，這就說明教育領域風險治理的復雜性、長期性，不可能“畢其功于一役”，不可能通過“運動戰”、幾場應急活動來消滅風險，應將教育風險治理融入日常的教育教學工作中，使其成為教育生活的一部分；（2）由風險管理轉向風險治理，最核心的變化是治理主體的多元化，所有與教育相關的人都是教育風險治理的主體，讓每個人都明確并分擔相應的風險職責，承包好各自的風險“責任田”，將少數人的風險治理轉變為所有人的風險治理，實現風險的自我管控；（3）在建章立制落實主體責任的同時，加強多元主體間的溝通與協調，使職、權、利、險有機統一，不再依靠“大一統”的規章制度、風險應急預案等“以不變應萬變”，更多采用調研式、查訪式、摸排式等風險應對方式將靜態的風險管理轉變為動態的風險治理；（4）摒棄“一言堂”的“領導講話”模式、任務布置模式，走向“對話式”的合作互動模式、相互監督模式，實現多元主體的整體聯動。

社會的快速轉型、市場經濟存在負面效應、體制機制尚不完善等都是教育的外部風險源。另外，教育自身發展與社會發展的不協調，優質教育資源稀缺，教育自身要素、結構與其功能的動態變化，以及應對教育風險的經驗、能力不足等都是教育的內部風險源。我們迫切需要增強風險意識，加強重大教育改革決策的風險評估，完善教育改革的相關保障體系；從及時化解學生、家長日益增長的對高質量教育的需要和教育質量不平衡不充分發展之間的根本矛盾出發，推進教育改革，有效緩解風險，建立健全教育風險防控各項制度。從某種角度講，教育風險防范能力是教育治理體系完善及治理能力現代化的一個重要方面。

本文系2019年國家社科重點課題“教育領域風險點特征與防范機制研究”（課題批準號：AFA190009）成果之一

《人民教育》雜志

作者：?倪娟