大唐稅改：兩稅法如何跑偏

大歷十四年（779年），唐朝首都長安的大明宮。

戶部呈來的大堆緊急奏札，令唐德宗還沒享受完登基大典的喜悅，就不得不面臨稅制崩盤、國庫虧空的危局。帝國的大廈表面光鮮，根基卻在潰爛。必須改弦更張，換個活法。

在這堆奏札中，有份令唐德宗眼前一亮。宰相楊炎將其籌謀已久的稅改方案，在這份奏札中和盤托出。經過半年多的君臣研議，唐德宗決定力排眾議，不搞試點，直接頒行。

建中元年（780年）正月，這個名曰“兩稅法”的新稅制，連同新皇帝的第一個年號一起，在全國人民面前亮相。

推倒重塑

唐帝國的賦稅收入，主要是以均田制為基礎上的“租庸調制”來保障的。然而，長期以來的土地兼并破壞了均田制，自耕農大量消亡，淪為佃農或流民，使租庸調制形同虛設。安史之亂不僅摧毀了唐王朝的小農經濟基礎，而且隨之而來的藩鎮割據，使真正聽話、按時給朝廷納稅的區域急劇縮小。開銷日增，收入銳減，老百姓的稅負越來越重，加上朝廷對地方失控，亂收費亂攤派的現象屢禁不止，一些富戶勾結官府，利用稅制缺陷，故意逃稅，將稅負轉嫁到窮人頭上。

按照宰相楊炎的思路，“兩稅法”就是針對這些弊病而去的，至少做了五方面創新：

其一，量出以制入。一反“量入為出”的傳統財政原則，提出“先度其數而賦于人”。先對國家財政支出做預算，再據此核算與之匹配的財政收入。這種需求端導入的財政治理模式，開創了編制財政預算的先河。

其二，優化標的物。“以資產為宗”。就是按土地、財產的多少來確定應納稅額。“其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之數為準，而均征之”。計稅簡便易行，拓寬征稅廣度，體現公平公正。

其三，歸并稅和費。將繁雜的稅費簡化歸并為戶稅和地稅，以居住地戶籍人口和財產狀況分別課稅。居無定所的商人，在途經州縣納稅。有利于稅制簡化和稅負瘦身，堪稱唐代版“費改稅”。

其四，稅收貨幣化。規定除田畝稅以谷物形式交納外，其他類型賦稅一律折合成錢幣繳納。推動農民將應稅物資投放到市場上售賣，繁榮商品經濟，提高貨幣信用度和流通效率。

其五，納稅定期化。一年分夏秋兩次征收。“夏稅無過六月，秋稅無過十一月”。對于納稅人來說，只交一次即可。如有延誤納稅等特殊情況，可由有關部門統籌協調。

繳稅分兩季，稅種分兩類，故名“兩稅法”。

兩稅法出臺后，得到當時高層和后世史學家的高度評價。翰林學士陸贄就稱贊楊炎“掃租庸調之成規，創兩稅之新制”。胡均《中國財政史講義》稱贊兩稅法“杜侵欺，均貧富，既可救一時之弊，而其簡單易行，規模式廓，尤足以籠罩千年”。

從內容看，“兩稅法”新政有利于增加國家財政收入，有利于減輕百姓負擔；從戰略上看，兩稅法是用經濟手段將各地的財政自主權收歸中央，能夠起到對藩鎮割據釜底抽薪的作用。然而，新政的實施，不僅頂層設計要符合實際，還要得到有力執行。唐德宗治下的帝國官僚體系，能否將好事辦好呢？

善政跑偏

貞元三年（787年）十二月，唐德宗在長安城外的新店打獵，偶入一農戶家里。按說，天子駕臨，百姓肯定受寵若驚，山呼萬歲，甚至語無倫次。可是，這位名叫趙光奇的農民，卻三言兩語把皇帝搞郁悶了

趙說：“蓋由陛下詔令不信于人，所以然也。前詔云‘于兩稅之外悉無他徭’，今非兩稅而誅求者殆過之，后詔云‘和糴于百姓’，曾不識一錢而取之，始云‘所糴粟麥，納于道次’，今則遣致于京西，破產奉役，不能支也。百姓愁苦如此，何有于樂乎??”

這位躊躇滿志的皇帝萬沒想到，自己苦心推行的兩稅法，特別是三令五申“除兩稅外，應有權宜科率、差使一切悉停”，非但沒有給百姓帶來福音，反而落得政府失信的惡名。趙光奇的抱怨，只是兩稅法在執行層面“跑偏”的一個縮影。

貞元十年（794年）五月，陸贄對兩稅法的制度缺陷給予了嚴厲批評：一是“不務齊平”，沒有規定全國統一稅額；二是“但令本道本州各依舊額征稅”，州府掌握征稅自主權；三是州府各自為政，稅負輕重差異較大；四是稅收統計、解送工作混亂無序。四個問題歸結起來，就是為執行層面的胡作非為開了綠燈。

制度設計的問題，違背了稅收公平原則，引發了諸多社會問題。首當其沖，就是逃稅。“舊重之處，流亡益多，舊輕之鄉，歸附益眾”，從重稅區逃到輕稅區。當地官府為完成征稅任務，就把逃亡人口的稅額攤派給沒逃亡的人，導致許多納稅人家破人亡，加劇更多人的逃稅沖動，陷入惡性循環。

貨幣化納稅，本是促進商品經濟的有益舉措，但給納稅人添了很多麻煩。農民不得不將實物運到京城附近，徒增運費，還要被迫客串商人，將實物變現，更要承受當時“錢重貨輕”、通貨緊縮帶來的實物貶值損失。據統計，到元和十五年，銅錢升值5倍，也就意味著在稅額不變的情況下，實際稅負增加了5倍。

中央政府曾想履行監管之責，治理亂象，卻山高水長，鞭長莫及。

歸咎人禍

最糟糕的是地方官的營私舞弊和任性加征。

實物變現，對納稅人來說，有“虛估”和“實估”兩種價格。前者是中央政府制定的保護價，高于當時市場價；后者是地方自行制定的官價，選取當時最低的市場價為標準。有些官府利用兩者的價差，實價收購實物，再虛價賣給百姓，牟取暴利。

至于苛捐雜稅，舊的歸并了，新的又來了。建中二年（781年），朝廷有戰事，開支巨大，便將商稅從三十稅一提高到十稅一。兩年后，朝廷又開征屋間架稅和算除陌錢，前者類似房產稅，后者類似交易稅。

中央帶頭出爾反爾，地方自然群起效尤。淮南節度使陳少游、劍南西川觀察使韋皋先后奏請增加兩稅稅額20%，分別獲批。

自此，唐德宗自廢武功，兩稅法的規則自他而興，由他而毀。

貞元九年（793年），唐德宗大赦天下，宣布“諸司使及諸州府，除兩稅外，別有科配，悉宜禁絕”。如此話語，所有人只當一紙空文，呵呵而已。

此時，兩稅法的推動者楊炎，已經逝去十二年了。曾幾何時，他位極人臣，深受皇寵；曾幾何時，他成就斐然，風光無限。然而，他卷入了朝堂之上的派系傾軋，整死大批政敵，并將責任推給皇帝。說到底，楊炎只是技術官僚，做點設計，搞點權謀，缺乏宰相應有的大局觀和政治敏感性。

建中二年（781年），輪到別人來整楊炎了。失去了皇帝的信任，他的仕途也就到了頭。流放路上，他感慨良多，以《流崖州至鬼門關作》寄托自己的情懷：

一去一萬里，千之千小還。崖州在何處？生度鬼門關。“生度鬼門”，斯人已去。楊炎的個人悲劇，或許也是這場改革避不開的代價吧。（中國人民大學歷史學博士 唐博）

房地產重磅！租購并舉、改革預售、稅改，中央明確住房制度未來幾大發展方向｜解碼三中全會

界面新聞記者 | 王婷婷

房地產行業距離租購并舉的住房制度又近了一步。

7月21日，據新華社發布，為貫徹落實黨的二十大作出的戰略部署，二十屆中央委員會第三次全體會議研究了進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題，作出《中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》。

其中，明確提出要加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產發展新模式，共包括以下五個方面。

首先是要加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。

對此，易居研究院研究總監嚴躍進指出，“保障房-剛需”非常清晰地結合，這既是對保障房的明確定位，也對剛需后續的住房產品有明確規劃。該政策對于各地規劃剛需類型的住房產品有非常重要啟發，也有助于保障房真正發揮保障功能。

除剛需外，此次政策也提出要支持城鄉居民多樣化改善性住房需求。

在廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉看來，支持多樣化需求，這既是需求端的多樣化、個性化、差異化所使然，也是指導供給側改革的標尺。“未來，不管是商品房供給，還是租賃房供給，保障房供給，都要做好需求調研，以需定建、以需訂購。”

包括近期各地調整建筑規范、容積率計算規則等，提高居住品質等，也是支持多樣化需求的體現。

第三點，充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準。除此之外，此次政策也明確將改革房地產開發融資方式和商品房預售制度。

李宇嘉認為，這是完善中央和地方在調控房地產方面的權責分配、實現權責對等，是提高治理能力的體現。也就是說，將調控的權力給到地方，也將穩定房地產的責任賦予地方。在城市分化、區域分化，購買人群差異化的當下，地方需要在自主權的前提下，落實因城施策，才能將房地產管理好。

一名頭部民營房企人士告訴界面新聞，樓市大降溫之后，房地產調控由緊轉松，更好地因城施策，讓地方政府決定政策的松緊度。其中提到的取消或調整限購、取消普通住房標準等，其實大部分城市已經執行了。

在其看來，改革商品房預售，大方向應該是要推進現房銷售；取消普通住宅和非普通住宅標準，從之前提的雙軌制來看，還是從鼓勵改善性住宅角度提出，這樣相當于提高房地產行業門檻，有利于減少供應量、提振購房者信心，起到維護市場中長期的穩定作用。

最后一項利好是，完善房地產稅收制度。

嚴躍進表示，從稅收層面來說，最近幾年變動較大，即從“房地產稅開征”轉向“持續降低交易的稅費成本”。從完善的角度看，未來將立足供求關系的重大變化的市場特征，確保房地產稅收制度更加靈活和精準。

“目前，房地產循環受阻，包括土地從開工到銷售，新房和二手房、剛需和改善等，都存在阻礙，阻礙之一就是交易或循環成本太高。”李宇嘉指出，未來會全面捋順房地產稅收，降低開發環節、交易環節的稅負，比如配合消費稅改革，降低增值稅依賴，從而降低地方政府新增開發投資的激勵，鼓勵商品房交易和循環，做大終端交易規模，從而增加消費稅。

毫無疑問，房地產稅改革也箭在弦上。

“中國已實現了不動產全面登記，實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺四統一，已經具備了征稅的條件。”同策研究院研究總監宋紅衛向界面新聞表示，房地產稅核心問題在于稅基和稅率的確定，這是對老百姓影響最大的問題。

而房地產稅的稅基是指對什么樣的房子征稅，是所有房屋都征稅，還是首套豁免，從第二套以后開始征稅，還是按照人均額定免除面積，超額部分征稅，稅率是按照房屋總價的百分之多少計稅。

宋紅衛認為，不同城市房價差距較大，但是不同城市中低端收入差距遠小于房價差距。每個城市的稅率是一樣的還是差異化？如果不一樣，按照什么樣的標準收稅？這些都是征收房地產稅的難點。

上海中原地產分析師盧文曦向界面新聞指出，整體而言，如今的住房體系建設越來越清晰，市場層面歸市場層面，保障歸保障。以前是滿足基本需求，但現在已慢慢轉向改善層面，從解決有沒有的問題過渡到解決好不好的問題。一是要激發市場需求，第二也要去滿足市場需求。

“當整體城市化進程進入到一個高位，同時商品房的需求進入到瓶頸期時，再加上房價還處于高位，便采取了租購并舉這樣一個新的行業發展模式。”合碩機構首席分析師郭毅告訴界面新聞，這也是不少成熟發達國家在房地產進入到相對成熟階段的時候，會采取的新發展模式。

從市場化調控來說，這一次是中央給了地方更大程度的放權，而且調控方向也給出明確指引，包括限購政策的調整和取消、普宅標準的調整和取消等，這都是前所未有的。接下來，針對一線城市可能也會出臺一些更加積極的政策調控。

值得一提的是，此次房地產政策內容是放在“健全保障和改善民生制度體系”的大框架下進行的。嚴躍進分析，其含義在于，要從民生的角度思考新一輪工作，尤其是要從人民最關心最直接最現實的利益問題解決角度進行。

“房地產工作的定位非常清晰，一定要從人民的導向進行，從人民群眾關心的問題進行，包括購房的問題、房價的問題等，后續更是需要研究新一輪改革時期老百姓住房民生的新訴求和新需要，立足需求謀劃發展。”嚴躍進表示。

稅制改革撬動“共同富裕”：個稅、房地產稅有何新動向？

在完成脫貧攻堅后，中國瞄準共同富裕，并給出一個有挑戰的長遠目標：在本世紀中葉，基本實現全體人民共同富裕，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間。而要實現這一目標，除了要提高低收入人群的收入外，規范和調節高收入也是一大重點。

近日，《求是》雜志發表了中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平的重要文章《扎實推動共同富裕》（下稱“文章”）。文章指出，共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。我們說的共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。

文章在談到扎實推進共同富裕的六大要點工作中，其中之一是加強對高收入的規范和調節。而具體舉措中不少跟稅收制度改革相關，涉及個人所得稅、房地產稅、消費稅等。

多位財稅專家告訴第一財經記者，要實現共同富裕需要加大稅收對收入分配調節作用，文章在加強高收入的規范和調節上，指出了稅制改革新方向：個人所得稅中高收入人群的資本所得征管將明顯加強；房地產稅在立法推進同時，近期有望選取部分城市率先開展試點；消費稅在征收環節后移的同時，一些奢侈品、高消費行為有望納入征稅范圍；公益慈善稅收優惠支持力度會加大，以鼓勵捐贈。

高收入個稅征管強化

目前中國居民收入分配差距較大。

根據國家統計局數據，反映居民收入差距的基尼系數，自2008年達到峰值（0.491）后，呈現波動下降態勢，2020年降至0.468。不過這一數值仍處于較高水平。

而縮小居民收入差距，需要增加低收入群體收入，擴大中等收入群體比重，合理調節過高收入等。

文章指出，在依法保護合法收入的同時，要防止兩極分化、消除分配不公。要合理調節過高收入，完善個人所得稅制度，規范資本性所得管理。要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作。要加大消費環節稅收調節力度，研究擴大消費稅征收范圍。要加強公益慈善事業規范管理，完善稅收優惠政策，鼓勵高收入人群和企業更多回報社會。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經，個人所得稅是調節收入分配的重要稅種。目前真正的高收入人群中，不少收入來自于利息、股息、紅利、財產轉讓等資本性收入，部分人通過隱瞞這部分收入或惡意稅收籌劃等手段偷逃稅。因此需要規范資本性所得管理，即通過強化征管，使得高收入人群資本性個稅收入應收盡收，來合理調節過高收入。

上海財經大學教授范子英也認為，未來個稅改革，將會進一步加強對資本所得的征管。

事實上，高收入人群征管已經在不斷強化。9月底國家稅務總局罕見首次披露三起高收入偷逃稅案例，一起是安徽某藥業公司老板利用“陰陽合同”隱瞞股權轉讓收入逃稅案，另兩起是網紅主播偷逃稅案。

稅務總局表示，為維護正常的經濟稅收秩序，各地稅務稽查部門與公安等部門通力合作，持續加強對高風險行業和個人的稅收監管，嚴厲打擊增值稅發票虛開騙稅和隱瞞高收入未如實申報納稅等各類涉稅違法犯罪行為，持續凈化稅收營商環境，促進社會公平正義。

今年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，其中明確要依法加強對高收入高凈值人員的稅費服務與監管。隨后包括北京等省市出臺的深化稅收征管改革方案中，要求提高對重點行業、重點領域高收入高凈值人員的稅費服務和監管水平。

北京國家會計學院李旭紅教授告訴第一財經，資本利得的征稅關系到高收入的調節，但是，高收入規范的稅收調節不一定從稅率上調節，也可以從有效征收率上著手，當有效征稅率提高之后，稅收的調節效應更為顯現，不但促進了稅收公平，更重要的是提高了稅收的調節效率，使其發揮實際作用，促進共同富裕，并不會抑制高收入人群及企業對于社會貢獻的積極性。

2019年個稅改革一大要點，是首次將工薪、勞務報酬四項收入合并為綜合所得，施行3%~45%統一超額累進稅率，邁出綜合稅制第一步。財政部也曾公開表示“十四五”時期將進一步擴大綜合所得范圍。學界熱議資本所得是否納入綜合所得范圍。

粵開證券研究院副院長羅志恒告訴第一財經，目前勞動所得最高邊際稅率為45%，而資本所得稅率為20%，未來可能推動實現所有收入一視同仁，將資本所得納入綜合所得。

房地產稅試點

除了個稅外，房地產稅也是調節收入分配的重要稅種。中國對個人住房免征房產稅，而當前稅制改革一大方向，正是對個人住房開征房地產稅，取代當前的房產稅等稅種。房地產稅法正由全國人大常委會預算工作委員會會同財政部組織起草。

文章指出，要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作。

“房地產稅涉及方方面面，較為敏感，因此推進非常慎重。中國不少成功改革采取先試點，然后發現問題總結經驗后，再全面推開。房地產稅改革也是如此，在立法推進的同時也開展試點，而試點經驗可以更好地推進立法工作。”施正文說。

5月11日，財政部官網發布消息稱，當天財政部、全國人大常委會預算工委、住房和城鄉建設部、稅務總局負責同志在京主持召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見。

李旭紅表示，房地產稅在促進共同富裕上可以發揮一定的作用，由于其是重要的財產稅，可以發揮對于所得稅補充的調節收入分配效應，因為財富分配的調節，不僅僅是工資薪金勞務報酬的調節，還包括資本利得、財產性收入的調節，所以房產稅與所得稅相互配合才能夠發揮協同效應。

“但是畢竟房產稅征收與房產的所在地密切相關，而不同地區之間的經濟結構、特點及規模不一樣，運用試點的方式可以更為結合中國地方經濟的現實情況，并且發揮更好的調節效應。”李旭紅說。

羅志恒認為，房地產稅開征是大勢所趨，且試點箭在弦上，先試點再總結經驗并全國推行，這是我國改革開放過程中非常重要的方法論。在全面貫徹“房住不炒”以及推動中國從房地產繁榮走向科技和制造強國的大背景下，房地產稅不能缺位。

他表示，房地產稅開征有利于房地產市場平穩健康發展，推動其回歸住房屬性。在當前共同富裕背景下，房地產稅能夠削峰填谷，促進社會更加公平。在當前房地產調控繼續強力進行，土地出讓市場快速降溫，此時必須要有新的稅種彌補土地出讓收入不足，并且要盡快實施。

消費稅擴圍

中國消費稅是針對特殊消費品征稅，其中包括高檔手表、游艇、高爾夫球及球具等奢侈品，也能起到一定的收入分配調節作用。2014年起實施的消費稅改革，對征收范圍、部分稅目稅率進行調整，比如2016年對超豪華小汽車加征10%消費稅等。

文章指出，要加大消費環節稅收調節力度，研究擴大消費稅征收范圍。

施正文表示，目前消費稅征收環節主要在生產端，而目前國務院明確的改革重點之一，正是將消費稅征收環節后移至批發零售端，因此即便稅率不變，由于征收環節后移就能起到加大消費環節稅收調節力度。文章明確要研究擴大消費稅征收范圍，未來更多的奢侈品、高檔會所等服務消費、高污染產品有望被納入。

羅志恒認為，可以考慮對新增奢侈品（如私人飛機）和高消費行為（如高級會所消費等）、高碳產品征收消費稅。

中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震的研究表明，消費稅擴圍可以將高標準、高耗能、高污染產品納入，比如私人飛機、高檔皮草產品、高檔箱包、紅木家具、不可降解包裝物等。一些高檔生活務、高耗能、高污染服務類產品也可以考慮納入消費稅征收范圍，比如高爾夫、高檔演出等文化娛樂產品、高檔醫療保健服務類產品、高檔桑拿洗浴、賽車等高檔體育等。

文章指出，要加強公益慈善事業規范管理，完善稅收優惠政策，鼓勵高收入人群和企業更多回報社會。

為了推動共同富裕，中國正在構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。其中第三次分配主要體現在公益慈善，而這基于自愿并非強制，為了鼓勵高收入人群慈善捐贈，國家通常給予稅收優惠政策支持。

施正文表示，目前在慈善捐贈激勵力度上還不夠，比如實物捐贈視同銷售需要繳納增值稅等，捐贈扣稅有比例限制等等。上述文章明確完善相關稅收優惠政策，未來這方面激勵力度會加大。

李旭紅認為，可以擴大對個人捐贈所能享受的最高優惠扣除比例額度，同時適當降低對于慈善捐贈稅收激勵的門檻限制，包括適當擴大公益性社會團體的范圍等。此外，還應當合理簡化免稅退稅的程序，讓企業和個人真正享受到捐贈相關稅收優惠的好處，提高其開展慈善事業的積極性，助力改善收入和財富分配格局，從而實現共同富裕的目標。

羅志恒建議，可以考慮不設置慈善捐贈的稅前扣除金額限制，據實扣除。減少認證程序，降低抵扣的認證成本。