基本醫療衛生健康促進法二審-醫療資源下沉基層的措施

基本醫療衛生與健康促進法三審：不得對外出租、承包醫療科室

8月22日，基本醫療衛生與健康促進法修正草案提交十三屆全國人大常委會第十二次會議三審。草案擬明確醫療衛生機構不得對外出租、承包醫療科室，建議加大對醫療衛生機構違法行為的處罰力度。

不得對外出租、承包醫療科室

澎湃新聞注意到，在草案二審時，有的常委委員建議對試驗性醫學研究、醫療器械的管理作出明確規定，并建議加強對醫療衛生機構的管理，明確舉辦的條件和相關要求。

憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是明確開展藥物、醫療器械臨床試驗和其他試驗性醫學研究應當遵守醫學規范，并取得知情同意和審查同意。二是增設“醫療衛生機構”一章，明確舉辦醫療機構應當具備的條件，明確醫療衛生機構不得對外出租、承包醫療科室，非營利性醫療衛生機構不得向出資人分配收益，禁止偽造、變造、買賣、出租、出借醫療機構執業許可證。三是增加規定，國家加強對醫療器械的管理，制定完善醫療器械的標準和規范，提高醫療器械的安全有效水平。

同時，有的常委委員建議加大對醫療衛生機構違法行為的處罰力度，并增加對醫療衛生人員違反醫學規范的法律責任。

憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是增加未取得醫療機構執業許可證擅自執業的法律責任。二是加大對偽造、變造、買賣、出租、出借醫療機構執業許可證、非營利性醫療衛生機構向出資人分配收益等違法行為的處罰。三是增加規定在開展醫學研究或者提供醫療衛生服務過程中違反醫學規范的法律責任。

對非營利醫療機構增加優惠政策

一些常委會組成人員、代表建議增加促進社會辦醫健康發展的內容，對社會力量舉辦的非營利性醫療衛生機構實行更加優惠的政策。

憲法和法律委員會經研究，建議草案作以下修改：一是增加鼓勵社會力量舉辦的醫療衛生機構參與醫療服務合作機制的規定，明確國家支持社會力量舉辦的醫療衛生機構與政府舉辦的醫療衛生機構開展醫療業務、學科建設、人才培養等合作。二是增加規定，社會力量舉辦的非營利性醫療衛生機構依法享受與政府舉辦的醫療衛生機構同等的稅收、財政補助、用地等優惠政策。

此外，根據此次三審的修正案草案，省級以上人民政府應當將老年人健康管理和常見病預防等納入基本公共衛生服務項目。國家擬將推動長期護理保障工作，鼓勵發展長期護理保險，滿足老年人、殘疾人等的基本護理需求。

基本醫療衛生與健康促進法草案：優先支持縣級以下醫衛機構發展

國家擬立法明確優先支持縣級以下醫療衛生機構發展。8月22日，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法（草案）》提請十三屆全國人大常委會第十二次會議第三次審議。

三審稿中進一步明確了多項醫療健康領域“強基層”內容。提高縣級以下醫療衛生機構的醫療衛生服務能力，通過轉移支付重點扶持革命老區、經濟欠發達地區等地的醫療衛生與健康事業。

優先支持縣級以下醫療衛生機構發展

南都關注到，在此前兩次的審議中，該法收到了多條關于“強基層”的建議。在審議草案時，就有全國人大常委會委員提出，應進一步推進醫療資源下沉，加強基層醫療服務能力建設。

在二審稿后，有常委會組成人員、代表、社會公眾提出，應進一步增加“強基層”的內容，合理配置醫療資源，完善鄉村醫生養老政策等。也有專家在接受媒體采訪時指出，二審稿部分“強基層”條款缺少具體的操作性。

對此，三審稿明確：國家合理規劃和配置醫療衛生服務資源，采取多種措施優先支持縣級以下醫療衛生機構發展，提高其醫療衛生服務能力。

縣級以上地方人民政府根據本行政區域內的醫療衛生需求，整合區域內政府舉辦的醫療衛生服務資源，因地制宜建立醫療聯合體等協同聯動的醫療服務合作機制。

此外，三審稿還明確，通過增加轉移支付等方式，重點扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和經濟欠發達地區發展醫療衛生與健康事業。

擬規定：建立定期到基層和邊遠地區從事醫療衛生工作制度

三審稿也增加了多個強化基層醫療衛生人才建設的條款。

三審稿第五十七條第一款明確，國家建立醫療衛生人員定期到基層和艱苦邊遠地區從事醫療衛生工作制度。而在二審稿中，僅表述為“國家鼓勵”，并未上升到制度層面。

三審稿第五十七條第二款則明確，國家采取定向免費培養、對口支援、退休返聘等措施，加強基層和艱苦邊遠地區醫療衛生隊伍建設。

二審稿中新增的執業醫師晉升門檻也保留在三審稿中：職業醫師晉升為副高級技術職稱的，應當由累計一年以上在縣級以下或對口支援的醫療衛生機構提供醫療衛生服務的經歷。

為留住人才將完善鄉村衛生人員養老政策

二審稿分組審議時有代表指出，“村衛生室建了，人沒有；人有了待不住，因為各種保障、工資待遇低。” 今年也曾爆出多起鄉村醫生集體辭職的事件，辭職原因包括：工資發放不到位、待遇差、保障缺乏等。

國家衛健委發布的《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，在衛生人員總數增加的同時，鄉村醫生和衛生員較2017年減少6.2萬人。

如何讓人才留在基層？有意見指出，應完善鄉村醫生養老政策，使醫療衛生人員“下得去、留得住”。

對此，三審稿第五十七條第四款明確，國家加強鄉村醫療衛生隊伍建設，完善對鄉村醫療衛生人員的多渠道補助機制和養老政策。其中，“養老政策”為三審稿新增內容。

此外，三審稿也明確，對在基層和艱苦邊遠地區工作的醫療衛生人員，在薪酬津貼待遇、職稱評定、職業發展、教育培訓和表彰獎勵等方面實行特殊優惠待遇，并鼓勵有條件的地方實行更優惠的待遇措施。

采寫：南都見習記者 宋承翰

《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》迎三審：強化基層，但經費仍缺制度保障

實習記者 | 郁娟

《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》將于十三屆全國人大常委會第十二次會議召開期間迎來三審。學者認為，草案二審中增設的多個“強基層”條款宣誓性強、可操作性弱，人事制度改革、經費保障等原則性機制仍然缺位。

據新華社報道，2019年8月15日，十三屆全國人大常委會第三十六次委員長會議決定，十三屆全國人大常委會第十二次會議8月22日至26日在北京舉行，屆時將審議包括《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》在內的7部法律草案修正案。

基本醫療衛生與健康促進法是我國衛生與健康領域第一部基礎性、綜合性的法律。此前曾連續三屆被列入全國人大常委會立法規劃，2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了初次審議。

2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議對草案進行二審。引發外界關注的是，二次審議稿中增設了多個“強基層”條款，如總則中補充規定“優先支持基層醫療衛生機構發展”，第五十四條為執業醫師設計晉升門檻，“執業醫師晉升為副高級技術職稱的，應當有累計一年以上在縣級以下醫療衛生機構提供醫療衛生服務的經歷”。

不過，作為衛生與健康領域的“母法”，學者認為草案二審稿修改補充的“強基層”條款宣誓性較強、可操作性弱，從人事制度、經費保障到基層首診，原則性機制仍然缺位。

“強基層，更多是一個現實層面如何操作的問題”，中國政法大學醫藥法律與研究中心主任劉鑫表示，在基層人才待遇差、經費保障不足的長期背景下，二審稿新增的“執業醫師晉升副高應有基層經歷”條款很難真正產生效力，下沉醫療衛生資源。

以鄉村醫生為例，近年來因為收入較低、社會保障缺位等多重因素，村醫人才流失嚴重。據國家衛健委發布的《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》，2018年我國鄉村醫生和衛生員共有90.7萬人，與2017年相比，減少6.2萬人。

北京大學醫學部衛生法教研室主任、中國政法大學衛生法研究中心研究員王岳對該條款有更詳細的修改建議。他認為，強制性的基層工作要求應被人才滾動機制代替，“應該效仿教育部的師范生公費教育制度，建?國家公費醫學?制度，規定公費醫學?完成規培后，在基層醫療機構履約從醫服務三到五年，期間到農村衛?室?作不少于2年。公費醫學?履約結束后可以在同等條件下，優先?職各級政府舉辦的醫療衛?機構。”

王岳表示，“國家公費醫學?制度”實質是增加獎勵性規定，人才流動才可能形成滾動機制，具有可持續性。

此外，本次草案三審，分級診療是另一值得關注的內容。草案二審稿規定，國家推進基本醫療服務實行分級診療制度，非急診患者首先到基層醫療衛生機構就診，實行首診負責制和轉診審核責任制，逐步建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的機制，并與基本醫療保險制度相銜接。

王岳分析，分級診療的核心在于限制公立三級醫院擴張規模。此前，《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，我國三級醫院床位使用率高達97.5%，但是一級醫院和鄉鎮衛生院分別僅為56.9%和61.3%。

據新華網報道，2015年7月，北京市衛生計生委新聞發言人高小俊參加活動時曾透露，“到三級醫院看病的患者中，有2/3都是常見病、一般性疾病或慢性病患者，如果這些病能夠在基層醫院或者一般的醫院解決，就可以大大緩解百姓‘掛號難，看病難’問題。”

于是，草案二審稿第二十三條明確規定，“政府舉辦的醫療衛生機構應當堅持公益性質，所有收支全部納入預算管理，按照醫療衛生服務體系規劃適度控制規模。”

王岳認為，“收支納入政府預算管理”仍然不夠，公立醫院應實行“收支兩條線”制度，將公立醫院的收入與預算關系分離。“三甲醫院節奏慢下來后，會倒逼病人到下級醫療機構手術、基層醫療機構門診。”王岳說。

而在資金保障方面，草案第六十八條規定“基本公共衛生服務由國家向全體公民免費提供”，第六十九條規定“國家依法多渠道籌集基本醫療保險基金，縣級以上人民政府給予必要的經費支持。”對此，劉鑫指出，在基層醫療衛生機構獲得中央財政保障的機制方面，患者就醫時醫保如何參與尚無原則性的規定，強制性可能會被削弱。

就基本公共衛生服務經費而言，2010年出臺的《基本公共衛生服務項目補助資金管理辦法》規定，補助資金由各級財政共同承擔，中央專項經費轉移支付至地方財政分配。2015年12月，財政部、原國家衛計委等印發《公共衛生服務補助資金管理暫行辦法》，明確中央財政根據各地人口數量、人均經費標準等，對不同地區按不同比例予以專項補助。

《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，2018年全國衛生總費用預計達57998.3億元，其中政府衛生支出16390.7億元，占比為28.3%。而全國人均衛生總費用為4148.1元，衛生總費用占GDP百分比為6.4%。此外，國家基本公共衛生服務項目人均經費補助標準已從2017年的52.6元提高至2018年的57.6元。

不過劉鑫認為，草案對于基本公共衛生是由中央財政還是地方財政承擔、如何承擔等問題并沒有作出明確規定，而且目前政策規定的“按比例支付”，對于經費挪用、截留等問題，也缺乏問責、處罰的條款，這有容易導致現有條款“形同虛設”。

劉鑫指出，在目前基層醫療機構技術水平低、基層醫療機構和上級醫院醫保報銷比例差距不大的情況下，患者更愿意直接前往上級醫院就醫。對此，劉鑫建議，草案應在醫保制度上加以引導，讓病人回流，“關鍵患者得去基層看病，醫保經費才會流向基層醫院。”