□　本報記者 張維

8月19日，住建部公布《城市管理執法辦法征求意見稿》(以下簡稱意見稿)。此舉表明城管執法終于迎來了“基礎性的”“覆蓋面廣的”“綜合性的”法律保障。但多位長期關注城管執法改革的專家在接受《法制日報》記者采訪時表示，以部門規章的形式進行城管執法立法，法律位階太低，掣肘城管執法的部門協作問題無法解決，建議以法律或行政法規的形式來規范城管執法。

對職能交叉無能為力

公開資料顯示，全國3191個縣級以上地方政府全部設立了城市管理部門，其中3074個設立了專門的城市管理執法機構。已經初步建立起來的城市管理和執法體制，卻在法律依據方面存在問題。

最突出的就是法律依據不協調，國家層面始終沒有出臺專門的法律法規，“大部分都是部門規范性文件。”中國政法大學法治政府研究院院長王敬波教授說。這些執法依據分散，有的長期未作修訂，有的存在交叉重疊問題，對同類違法行為有著不同的規定，遠遠不能滿足管理和執法工作需要。

在此背景下，住建部在被國務院確立為主管部門后不久就拿出了意見稿，“是一件非常值得肯定的事情。”王敬波說，從意見稿的內容來看，總結了我國過去20年城管執法經驗，也為其他領域，如文化方面的綜合執法立法進行了有益的探索。但是，顯然還有更好的立法思路，即以不低于行政法規這一法律位階的形式來規范城管執法。

中國人民大學法學院教授莫于川持相同觀點：“雖然意見稿回應了現實的迫切需求，但法律位階比較低，力度還不夠，需要解決的一些問題還是沒有解決。比如，城管執法需要協調，而部際關系不好規定在一個部門規章里，發生職能交叉時怎么辦，都是部門規章不可能解決的問題。”

嚴格限定執法范圍

在城管執法中，執法范圍是最具爭議的話題。城市管理和執法亂象，在很大程度上也與執法范圍不明確有關。

實踐中，許多城市的城管執法范圍采取“7+1”模式，“7”是指市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，“1”則大都是臨時的、急茬的、難啃的、棘手的活。一些難管的其他部門不愿意管的事，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養犬、城區防汛、歷史風貌、強制拆遷等，一股腦給了城管。

意見稿以專章的形式對此專門作出規定，嚴格限定城管執法范圍，主要涉及六大類。

住房和城鄉建設全部領域;

環境保護管理方面為：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等;

工商管理方面為：戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告;

交通管理方面為：在城市道路上違法停放機動車輛;

水務管理方面為：向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規取土、城市河道違法建筑物拆除等;

食品藥品監管方面為：戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經營、違法回收販賣藥品等。

意見稿給城管執法范圍還留了一個口子，即上述事項之外需要城管執法的，應當同時具備下列條件：(一)與城市管理密切相關;(二)與群眾生產生活密切相關、多頭執法擾民問題突出;(三)執法頻率高、專業技術要求適宜;(四)確實需要集中行使的。

對此，王敬波予以肯定。她坦言，原來一直擔心立法會回到原來的行業執法，而意見稿中是肯定了綜合執法的發展趨勢與改革方向。對于綜合執法范圍的界定比較科學。“過去有的特別寬，不利于穩步遞進的發展方向。”

莫于川則認為，從意見稿確立的執法范圍來看，采取的狹義的執法概念，“與現行做法不是很一致”。例如，一些城管部門手中行使的部分審批權，如戶外廣告等，將因此退還給有關部門。

權限配置趨于保守

意見稿在一些細節上，也存在較大的完善空間。

王敬波提出，在權限配置上還應該再考量。在權限配置上還應該再考量。意見稿第十一條規定，需要集中行使住房城鄉建設、環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理和食品藥品監管六個領域中規定以外的城市管理執法事項的，省、自治區人民政府住房和城鄉建設主管部門、直轄市人民政府城市管理執法主管部門應當會同相關部門提出意見，經省、自治區、直轄市人民政府批準后實施。

“是不是有必要報到省級政府，層級太高了，不利于因地制宜。”王敬波說。

隊伍建設中的層級配置也存在商榷之處，意見稿第十九條規定，市轄區城市管理執法主管部門可以向街道派出執法機構。直轄市、設區的市的城市管理執法主管部門可以向市轄區或者街道派出執法機構。

“街道鄉鎮的執法隊伍是否為派出機構性質，屬于什么層級，在各地實踐并不一樣。但沒有必要對街道鄉鎮的執法資源配置作出統一規定，要給予地方自主權。否則不切合各地實際，我還是傾向于以屬地管理為原則的綜合執法。”王敬波強調。

王敬波還建議增加執法信息共享的規定。“現在很多部門間的信息壁壘造成了執法割裂問題。只有信息共享，才能真正實現執法協作的功能。”

應該鼓勵公眾參與

莫于川認為，意見稿對于公眾參與部分的規定比較少，“城管執法應當依托于社會組織和市民，如果沒有企事業單位的理解、配合與支持，城管執法的線索從何而來?行政檢查發現線索也存在規定不足的問題。”

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，在管理主體上強調公眾參與，推進多元主體共治。“城市治理主體應是多元的，不能是政府及相關部門單打獨斗，而要組織和動員廣大社會力量，如行業協會、社會團體、基層自治組織、社區組織、志愿者組織以及管理相對人的組織等。創建良好治理環境，要找到最佳治理方案，最大限度調動管理相對人的積極性，以消除執法阻力。”

莫于川對于及早出臺法律或行政法規來規范城管執法抱有期待，“地方立法實踐已經很充分了，由地方政府和地方人大作為立法主體出臺的規定有幾十部了。這都為法律和行政法規的立法提供了足夠經驗。”