導讀

7月2日，國家網信辦發布公告稱，為防范國家數據安全風險，維護國家安全，保障公共利益，網絡安全審查辦公室按照《網絡安全審查辦法》，對“滴滴出行”實施網絡安全審查。

國家數據安全究竟有何意義？美國《外交事務》雜志的這篇文章，對于我們理解國家數據安全的重要性有非常大的參考價值。

作者：Matthew Slaughter，達特茅斯學院塔克商學院教授，曾在2005—2007年擔任白宮經濟顧問委員會成員；David Mccormick，全球宏觀投資公司Bridgewater Associates的CEO。在小布什政府期間，他曾在美國商務部、國家安全委員會和美國財政部擔任高級職務。

數據現在是全球貿易的中心。幾十年來，國際貨物和服務貿易決定了全球化的步伐。然而，全球金融危機后，貿易增長趨于平緩，取而代之的是跨境數據流量的爆發。按帶寬計算，從2008年到2020年，跨境數據流量大約增長了112倍。

全球經濟已成為一臺永續運轉的數據機器：它消費數據，處理數據，并產生越來越多的數據。販賣數據的數字技術現在取代了一些傳統的商品和服務貿易。過去電影主要以DVD形式銷售，現在數字平臺上播放；新聞、書籍和論文也在網上消費。即使是實物商品也帶有數字成分——汽車不再僅僅是圍繞著內燃機建造，還安裝了復雜的電子設備和軟件，捕捉大量的數據。有形貨物的貿易也伴隨著數字手段——如跟蹤集裝箱的程序，同樣會產生數據并提高效率。疫情加速了企業的數字化轉型，將更多的商業推向云端。

數字貿易和數據的跨境流動沒有顯示出放緩的跡象。2018年，全球有3.3億人從境外進行了網購，每一次網購都涉及數據的跨境傳輸，幫助電商達到了25.6萬億美元的銷售額。想象一下，隨著寬帶接入普及到發展中國家，5G無線技術讓數據以閃電般的速度傳輸，以及“物聯網”大大增加了機器與機器之間的通信，數據量將會增長多少倍？

這些巨大的變化不僅改變了貿易，還顛覆了全球政治。與全球經濟的其他要素相比，數據與權力的關系更加緊密。數據為所有掌握數據的人提供了難以置信的優勢。尋求反壟斷優勢的國家和公司試圖控制數據；那些希望破壞自由和隱私的人也是如此。然而，數據跨境流動激增，數據本身已成為重要的權力來源，但數據在很大程度上仍未得到管理。

目前的國際貿易和投資框架是75年前設計的，它促進了繁榮和安全，幫助數百萬人擺脫了貧困，并作為更廣泛的經濟秩序的一部分，鼓勵民主、商業發展，保障個人權利。但當年的時代背景與今天已經完全不同，這一體系并不適合當今全球貿易的現實。關于數據的價值和所有權的困惑比比皆是，世界主要大國對如何管理數據有不同的看法。

如果美國不制定數字時代的新規則，其他國家就會制定。中國正在把自己的技術“威權”模式當作樣板，且已認識到塑造數字權力的規則是地緣政治競爭的一個關鍵組成部分。美國應該提供一個替代方案：與愿意合作的伙伴和聯盟一起，建立一個新的框架，釋放數據的潛力，推動創新，創造經濟力量，保護國家安全。

經濟學家早就認識到，一個國家的生產力越高，家庭平均收入就越高，人民的物質福利就越高。而且，一個國家的生產力越高，國家的整體稅基就會越大，給政府提供更多的資金用于保障國防和其他利益。一個國家如何才能提高生產力？它可以投資于用于創造事物的資本——建筑、機械、軟件等?；蛘?，它可以創造新的想法、進行創新，使工人能夠更有效地制造現有產品或制造全新的產品。事實上，美國GDP增長的一半以上都是由創新推動的。

數據一直是發現新思想的重要渠道。本杰明·富蘭克林需要雷擊的數據來提高人類對電的認識；格雷戈爾·孟德爾需要關于豌豆植物的數據來發現遺傳規則。而在過去的十多年里，由于計算能力、云存儲和機器學習的重大進步，數據對創新的重要性大大增加。人工智能的核心算法尤其受益于大量高質量的數據，它們利用這些數據進行學習并獲得功效。這些和其他數據驅動的創新將越來越多地塑造人們的職業和個人生活，改善從自動駕駛汽車到社交網絡的一切。

數據使用的激增蘊含著巨大的經濟潛力，原因很簡單：數據具有經濟學家所說的“非排他性”。幾乎所有的經濟商品和服務都是“競爭對手”，一個人或一家公司對商品和服務的使用就排除了其他人對它們的使用。但數據是非競爭性的：它可以被任何公司或人同時和重復使用而不被削弱。普遍認為“數據是新石油”的觀念忽略了這兩種商品在經濟上的這一本質區別。數據可以一次又一次地為創新提供動力，而不會枯竭——這更像是無限供應的陽光，而不是有限供應的石油。

由于數據的非排他性，創新越來越取決于人、公司和國家所能獲得數據的數量和質量。數據可以被使用和重復使用因此數據越是自由流動，就越有可能激發創新。2020年1月10日，中國科學家最早在網絡上發布了新型冠狀病毒的基因序列。有了這些重要數據，美國Moderna公司的科學家們只用了兩天時間就繪制出了疫苗藍圖。這充分說明，創新所需要的就是數據。

數據越來越多地推動商業成功。那些通過匯總、分析和使用數據建立競爭優勢的公司已經在全球范圍內搶占了頂級市場地位。十年前，任何一份全球十大企業名單都包括石油和天然氣生產商、消費品公司和銀行。如今，以數據為載體的科技公司占據了榜單的主導地位。必和必拓集團、雪佛龍和?？松梨谝呀涀屛挥贏lphabet、亞馬遜和臉書。這批技術領先者之所以能蓬勃發展，很大程度上是因為他們將來自數十億個人和組織的數據轉化為客戶的新經濟價值。

數據對國家安全也至關重要。它提高了生產力，從而增強了經濟實力，這是美國軍事優勢的基礎，也是美中兩國爭奪地緣政治優勢的主要領域。兩國關于5G技術的爭奪戰就證明了這一點。新技術提供了巨大的經濟和戰略優勢。用前谷歌CEO埃里克·施密特、美國前國防部副部長羅伯特·沃克的話來形容，數據化的人工智能將成為“幾代人中最強大的造福人類的工具”，但它也會被別有用心的人“用于追求權力”。

能夠利用數據更快地進行創新的國家將獲得巨大優勢。因此，美國未來的繁榮和地緣政治實力將在很大程度上取決于數據獲取的規則。

目前的國際機構沒有能力處理數據擴散的問題。它們也沒有準備好如何處理數據方面出現的裂痕。國際貿易的體制框架——世貿組織及其前身《關稅及貿易總協定》建立之時，主要是農產品和制成品跨越國界，數據流動還處于虛構的領域。世貿組織的框架取決于兩個關鍵分類：某物是商品還是服務，以及它的來源地。貨物與服務受不同的貿易規則管轄，而產品的原產地決定了適用何種關稅或貿易限制。

數據不符合這一基本分類，原因有幾個。第一，大量數據——比如一個人在訂購衣服前的在線瀏覽——是其他商品和服務的生產和消費所產生的累加后果。第二，很難確定數據是在哪里創建和保存的。（一家跨國公司的云存儲在哪個國家？)第三，對數據的估值也沒有一個約定俗成的分類法。在發生貿易爭端時，世貿組織成員可以尋求法律追索，要求該組織進行一次性修正，但這種修正并不能解決世貿組織框架與數據性質之間的根本不一致問題。

由于缺乏一個國際公認的數據管理框架，有關全球經濟和國家安全的重大問題很難得到解答。主權政府是否有權限制其公民數據在國家邊界內使用？當數據分布在互聯網上時，這個概念到底意味著什么？政府是否應該對來自其他國家的數據征稅，就像對許多商品和服務的進口征收關稅一樣？數據流本身往往是無價的，至少在收集數據的公司內部是如此，這將如何運作？主權政府可以對進入其國家的數據實施哪些控制？他們是否可以要求將數據存儲在本地？

缺乏國際框架也威脅到人們的隱私。誰來確保政府或其他行為者不濫用人們的數據，不侵犯他們的財富和人權？政府如何在允許數據跨境流動的同時保護公民的隱私？如今，美國和歐盟在這些問題的答案上沒有達成一致，造成了摩擦，損害了貿易、投資和國家安全方面的合作。如果沒有共同的、可驗證的數據匿名化方法來保護個人隱私，個人數據的創新潛力將喪失，或者說基本權利將受到侵犯。

由于缺乏對這些問題的一致和集體的答案，各國和各貿易集團都在各自為政。這使得當今世界出現了一系列不一致、模糊和零散的規章制度。最近的區域貿易協定包括了一些關于數據和電子商務的規定。在不包括美國的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)中禁止要求將數據儲存在某一國家內，并禁止對數字內容的跨界流動征收關稅。它承認數字服務部門日益重要，并禁止簽署國要求獲取公司軟件的源代碼?！睹绹鞲纭幽么髤f定》（USMCA）也有類似的規定。這兩項自由貿易協定的目的都是允許數據不受限制地流動，但它們都是區域性的協定。

歐盟在《通用數據保護條例》（GDPR）中強化了關于隱私的數據規則。GDPR試圖賦予個人決定公司如何使用其數據的權力，但許多人表示擔心，GDPR要求采取昂貴的合規措施，并提高了歐洲市場的責任風險，實際上是為在歐盟成員國經營的外國公司建立了貿易壁壘。

中國有一套獨特的數字生態系統，數據的暴增推動了中國的創新。中國現在尋求擴大這種模式。它有明確的計劃，利用其本土技術產業來主導管理數據的數字平臺，最直接的就是5G電信網絡。為此，它公布了一項大膽的計劃——中國標準2035，以設定全球的新興技術中的標準。中國通過“數字絲綢之路”和“一帶一路”倡議，通過在國外建設互聯網基礎設施和促進數字貿易，努力推廣其數據治理模式。

美國尚未確定任何數據管理的法律框架。除了USMCA之外，美國也沒有參與任何有意義的跨境數據流動協議。到目前為止，美國還沒有用一個連貫的計劃塑造自己的技術標準或確保廣泛的隱私保護。美國鼓勵其他國家禁用華為5G技術而采取的臨時應對措施，在短期內可能會起作用，但它們并不構成利用數據的有效長期計劃。

中國有數字時代的愿景，美國則不然。華盛頓的許多關于數據管理的討論（涉及隱私、反壟斷和責任）都過于狹隘。這些雖然都是至關重要的問題。然而，我們必須牢記數據的巨大經濟潛力——不僅僅是在美國產生的數據。由于數據是非競爭性的，那些未能獲取和使用數據的國家將面臨重大的潛在損失。

以自動駕駛汽車為例，在許多國家，工程師和科學家團隊聚集在一起，研究安全和實用的自動駕駛技術，但成功的關鍵投入是數據：由配備傳感器的車輛創造的大量駕駛數據。任何一個不允許公司獲取個人駕駛數據的國家都將難以發展這個行業。醫療保健領域的所有人工智能應用也是如此，都需要大量的X射線、CAT掃描和其他診斷數據來創造創新，以挽救生命。大國在數據方面具有固有的優勢，但像新加坡和瑞典這樣的小國如果無法獲得境外數據，就會失去優勢。

對一些人來說，大國獲得數據的可能性優勢似乎不值得大書特書。畢竟歷史表明小國也可以實現高生產力和高生活水平。小國過去做到這一點是因為思想相對容易地在世界各地傳播。但越來越多的證據表明，過去的事情不會重演：一個國家能夠獲得的數據規模可能會帶來可持續的生產力優勢。今天的創新需要大量的數據來將想法提煉為現實應用。李開復說：“一個擁有大量數據的出色科學家最終會打敗擁有少量數據的頂尖科學家。”

為避免錯失優勢，并填補中國正在填補的真空，美國應協助制定一個新的多邊數據框架。美國應與所有志同道合的國家合作，尋求一種既能最大限度地發揮其巨大經濟潛力，又不犧牲隱私和個人自由的數據框架。

在國際機構的未來和美國對這些機構的承諾都不確定的時候，建立這樣的框架將給華盛頓帶來許多機會：與志同道合的國家密切合作，改革和振興傳統的既有機構，并加強美國的經濟實力和國家安全。確實，該框架可以作為美國在世界上的作用的重要組成部分。這將是一種愿景，它認識到有必要建立由志趣相投的國家的強大多邊機構來穩定世界秩序，但又不能忽視美國的經濟和安全利益，它可以維護美國的領導地位，但絕不以犧牲國家利益為代價。

毫無疑問，美國及其盟友在建立一個國際數據框架方面將面臨挑戰。今天的情況是由不一致和模糊的數據標準拼湊而成的，最初參與的國家和部門將需要在各種國家數據法規的叢林中工作。一些國家無疑會選擇自我封閉，拒絕分享其數據。與此同時，美國人面臨著深刻的政治分歧，他們中的許多人對全球參與持懷疑態度。然而，在國內經濟形勢嚴峻、國外大國競爭激烈的時代，這一框架將促進創新、提升美國的戰略地位。這些是美國領導人必須向美國人民傳達的好處。

如果創建一個國際數據框架太困難，華盛頓及其合作伙伴可以在現有努力的基礎上解決數據流動和安全問題。2020年，特朗普政府創建了“清潔網絡計劃”，以加強國外的數據伙伴關系，授權國內創新，并保護數據隱私。同樣，2020年，二十國集團領導人提出了“數據自由流動與信任”的大阪愿景，這是一項旨在建立一個協調一致的國際數據框架的倡議。經合組織正在為類似的努力奠定知識基礎。美國還可以利用四國對話機制（美國、澳大利亞、印度和日本）的迅猛勢頭來推進創新和安全的共同目標。但這些僅僅是權宜之計，真正需要的是大力推動一個有凝聚力的框架。

原文標題《地緣政治新時代：數據為王》，文章由“IPP評論”譯自美國《外交事務》雜志。