這些天，北京時(shí)而暴雨時(shí)而暴曬的天氣，讓家住在朝陽(yáng)區(qū)常營(yíng)地區(qū)黃先生叫苦不迭。每天早上，他都會(huì)和很多人一道，擠進(jìn)開(kāi)往市區(qū)的地鐵6號(hào)線，前往位于朝陽(yáng)門(mén)的某國(guó)企上班。而在與地鐵6號(hào)線平行的朝陽(yáng)路上，每天早高峰期間，從通州開(kāi)往市區(qū)的汽車擁堵不斷。

黃先生及其所在的北京市，是中國(guó)城區(qū)常住人口1000萬(wàn)人以上的超大城市出現(xiàn)人口壓力的一個(gè)縮影。從北京、上海、廣州三地今年上半年陸續(xù)公布的常住人口數(shù)據(jù)看，北京出現(xiàn)核心區(qū)人口減少，上海出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，廣州出現(xiàn)人口增速階段性放緩。那么，這是否是這些城市人口控制和疏解政策的結(jié)果?超大城市人口規(guī)模如何調(diào)控?本報(bào)記者采訪了相關(guān)專家。

中國(guó)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是主因

近年來(lái)，為緩解城市人口壓力，中國(guó)一些超大城市地方政府紛紛出臺(tái)政策，大力推進(jìn)人口疏解工作。相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象是，這些地方的常住人口增速開(kāi)始放緩。

上周，北京有關(guān)部門(mén)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9萬(wàn)人，但增幅下降，與2014年相比少增加17.9萬(wàn)人。上海市的數(shù)據(jù)也顯示，相比2014年996.42萬(wàn)的外來(lái)常住人口，2015年上海外來(lái)常住人口減少近15萬(wàn)。廣州方面，2010年至2014年5年內(nèi)，廣州的常住人口總共僅增長(zhǎng)了30余萬(wàn)人，總體看，“十二五”較“十一五”增速出現(xiàn)階段性放緩。

近年來(lái)，北上廣當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)政策驅(qū)動(dòng)，疏解了很多與超大城市定位不符的批發(fā)市場(chǎng)、中低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)與就業(yè)者。在上海關(guān)停并轉(zhuǎn)的三高一低(高污染、高風(fēng)險(xiǎn)、高能耗、低產(chǎn)能)企業(yè)中，很多外來(lái)務(wù)工人員被調(diào)整。而嚴(yán)格的落戶政策，也讓部分外勞人員選擇離開(kāi)。

中國(guó)超大城市人口出現(xiàn)增速放緩或者出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，這是否是當(dāng)?shù)卣丝谡{(diào)控政策帶來(lái)的直接影響?一些專家對(duì)此持懷疑態(tài)度。

“這是極為片面的。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員張翼對(duì)本報(bào)記者分析，政府政策驅(qū)動(dòng)并不是主要原因，這主要和中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變有關(guān)。“從2012年開(kāi)始，中國(guó)勞動(dòng)力人口下降了345萬(wàn)，此后3年都在下降，導(dǎo)致中國(guó)勞動(dòng)年齡段人口總體趨于下降態(tài)勢(shì)。這給流動(dòng)人口增加的凈值和比率帶來(lái)了一定沖擊，表現(xiàn)為中國(guó)流動(dòng)人口增長(zhǎng)量有所放緩。這和超大城市人口增長(zhǎng)的變化存在耦合關(guān)系。”張翼說(shuō)。

中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌在接受本報(bào)記者采訪時(shí)則認(rèn)為，“通過(guò)政策將外來(lái)人口特別是其中所謂的低端人口‘清理’出去，導(dǎo)致了這些地方常住人口出現(xiàn)增長(zhǎng)放緩。但對(duì)超大城市來(lái)說(shuō)，這不一定有好處，也不可持續(xù)。”

大中小城市“同床異夢(mèng)”

值得注意的是，在北上廣地方政府下一步的工作規(guī)劃中，核心城區(qū)人口疏解、嚴(yán)控城市人口規(guī)模等多成為重要內(nèi)容。

根據(jù)北上廣此前公布的目標(biāo)，到2020年，北京市城六區(qū)人口要比2014年下降15%左右，全市的人口調(diào)控目標(biāo)是2020年人口要在2300萬(wàn)以內(nèi)。廣州市城市總體規(guī)劃提出，到2020年，市域常住人口控制在1800萬(wàn)人以內(nèi);上海則提出2020年前控制在2500萬(wàn)內(nèi)。

為了控制人口，這些超大城市主要采取內(nèi)部疏解、周圍承接的辦法。北京市提出，今年下半年，北京將推動(dòng)城鄉(xiāng)接合部等重點(diǎn)地區(qū)公共安全隱患問(wèn)題綜合整治，持續(xù)開(kāi)展整治無(wú)證無(wú)照違規(guī)經(jīng)營(yíng)、打擊違法建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借清理力度;同時(shí)著力抓好通州、順義、大興、昌平、房山等新城建設(shè)，積極承接中心城功能和人口疏解等。

廣州則提出，要深入推進(jìn)廣(州)佛(山)同城化、廣(州)清(遠(yuǎn))一體化，加強(qiáng)廣(州)佛(山)肇(慶)等珠三角區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃協(xié)調(diào)，試圖通過(guò)區(qū)域一體化發(fā)展，解決城市人口壓力。

在顧寶昌看來(lái)，北上廣各地政府目前在制定人口調(diào)控政策時(shí)存在的主要問(wèn)題是意識(shí)問(wèn)題。“一些超大城市的地方政府并沒(méi)有意識(shí)到，幫助和支持中小城市發(fā)展，就是幫助自己，實(shí)現(xiàn)雙贏。相反，這些地方政府認(rèn)為，幫助周邊城市發(fā)展是一件吃虧的事情，因此即便是聲稱協(xié)同發(fā)展也是‘同床異夢(mèng)’。”

“中國(guó)超大城市的人口問(wèn)題和中小城市問(wèn)題是相關(guān)的。”據(jù)顧寶昌分析，超大城市應(yīng)該對(duì)中小城市的發(fā)展予以推動(dòng)，并起到輻射作用，形成“超大城市帶動(dòng)中小城市，中小城市緩解超大城市壓力”的有機(jī)可持續(xù)的良性循環(huán)。中國(guó)政府也早就提出大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，但一些大城市、超大城市落實(shí)不力，老是熱衷于搶占資源，導(dǎo)致自身規(guī)模越來(lái)越大，中小城市越來(lái)越萎縮。

張翼進(jìn)一步分析，中國(guó)超大城市當(dāng)前困局的形成，也和原來(lái)的政策引導(dǎo)有極大關(guān)系。重大項(xiàng)目、主要人力資源、社會(huì)服務(wù)業(yè)最尖端的配置以往總是往大城市集中。“現(xiàn)在考慮人口調(diào)控時(shí)，需要把項(xiàng)目投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置考慮進(jìn)去。如果沒(méi)有這種思維，大城市為發(fā)展掏空中小城市的格局就不會(huì)改變。”

用市場(chǎng)之手疏解城市人口

雖然北上廣的地方政府在強(qiáng)力推行人口疏解，但是很多外來(lái)人口仍然努力在政策夾縫中尋找在超大城市扎根的機(jī)會(huì)。

記者在北京市朝陽(yáng)區(qū)金臺(tái)里社區(qū)一個(gè)由地下室建成的出租房看到，盡管旁邊就是均價(jià)4萬(wàn)多元一平方米的居民住宅區(qū)，但這個(gè)地下室出租房里過(guò)著的卻是另一種生活。悶熱且流通不暢的空氣、公共衛(wèi)生間和洗漱間，狹窄的走廊上，只有在早晚時(shí)段才會(huì)集中出現(xiàn)人流。房東告訴記者，這里有40多個(gè)房間，大概居住著100多人，大多在附近酒店、飯店上班，也有從事快遞行業(yè)的。對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這是實(shí)打?qū)嵉耐苿?dòng)力。

“超大城市既需要人口增加帶來(lái)的規(guī)模效益，又對(duì)人口集聚帶來(lái)的各種壓力不堪重負(fù)。這個(gè)問(wèn)題本身是個(gè)悖論。”張翼表示，在科學(xué)技術(shù)這一變量是一個(gè)線性變化的前提下，勞動(dòng)人口的增加在常量上是決定一個(gè)地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的重要因素。“所以，超大城市做人口的減法往往難于做經(jīng)濟(jì)的加法。”

如今，北上廣的地方政府希望通過(guò)一定政策，把高學(xué)歷的人才留下來(lái)，而將人力資本較低的人口疏解出去。但是，這帶來(lái)的首要問(wèn)題就是城市所需要的服務(wù)業(yè)成本大幅增加。

因此，這些地方政府要考慮的是，在人口疏解過(guò)程中，究竟把人口數(shù)量放在第一位，還是把人口結(jié)構(gòu)放在第一位?

張翼對(duì)此建議，首先，超大城市要走內(nèi)涵式發(fā)展之路，并保持與之匹配的人口結(jié)構(gòu)。“國(guó)外的大城市，不管是巴黎、東京還是紐約，其大城市核心區(qū)人口仍然在保持上升趨勢(shì)，因?yàn)橹挥谐鞘幸?guī)模、產(chǎn)業(yè)集聚達(dá)到一定程度，才能互相提供就業(yè)機(jī)會(huì)，并高效率利用市場(chǎng)。目前為止，國(guó)內(nèi)超大城市單位面積的產(chǎn)值仍然很低。”

其次，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)之手來(lái)疏解人口。張翼表示，城市在發(fā)展過(guò)程中，尤其是到工業(yè)化完成的中后期階段，大城市與周邊城市會(huì)形成物流、人流、資金流等網(wǎng)狀的功能匹配關(guān)系。如今，中央已經(jīng)提出“京津冀”協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略，這啟示相關(guān)的超大城市，要勇于嘗試突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的一些局限，舍得將部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，通過(guò)市場(chǎng)之手的力量，拉動(dòng)相關(guān)人口在城市周邊形成相應(yīng)的城市功能區(qū)劃。

第三，要走城市友好型發(fā)展之路，不僅要對(duì)本地戶籍的人友好，還要對(duì)流動(dòng)人口友好。張翼表示，離開(kāi)了一個(gè)個(gè)具體的人，只是按照規(guī)劃、計(jì)劃方式來(lái)治理城市，往往會(huì)把城市逼上另一個(gè)極端。“只有解決好這些流動(dòng)人口在教育、醫(yī)療、戶籍等方面的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調(diào)整中達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)。”張翼說(shuō)。