記者陳益刊

[如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，還是會給實際操作帶來困難。因為很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓]

當(dāng)政府和社會資本合作(PPP)項目擬投資額邁入10萬億元臺階時，如此龐大項目的管理成為焦點，而以財政部、國家發(fā)改委等部委在PPP領(lǐng)域間如何分工更是迫切需要解決的問題，7月份國務(wù)院常務(wù)會議厘清了相關(guān)部門在PPP領(lǐng)域分工職責(zé)后，近期兩份文件披露，主推PPP兩部門——財政部和國家發(fā)改委的分工逐漸清晰，兩者著力點分別是公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

財政、發(fā)改分管公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施

10月12日，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(下稱《公共服務(wù)通知》)，旨在說清財政部門統(tǒng)籌負責(zé)在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作。

8月底，國家發(fā)改委頒發(fā)《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(下稱《基礎(chǔ)設(shè)施通知》)，主要闡明國家發(fā)改委統(tǒng)籌負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進工作。

財政部和國家發(fā)改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而上述兩份通知則將PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財政部和國家發(fā)改委統(tǒng)籌負責(zé)。

《公共服務(wù)通知》明確，財政部統(tǒng)籌推進公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域。要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進工作。

國家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個項目。

目前兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對《第一財經(jīng)日報》記者表示，希望基礎(chǔ)設(shè)施離不開公共服務(wù)，公共服務(wù)也離不開基礎(chǔ)設(shè)施，不希望發(fā)改和財政分別管理一些行業(yè)的PPP，所有行業(yè)的PPP基本政策應(yīng)該統(tǒng)一，由發(fā)改委或財政部出臺都可以，行業(yè)之間的差別由行業(yè)主管部門去解決，“由于行業(yè)未來收費在不斷變化，他也不贊成一個部門負責(zé)收費行業(yè)的PPP，另一個部門負責(zé)非收費行業(yè)的PPP。”

此前，長期研究PPP的清華大學(xué)教授王守清告訴本報記者，如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，還是會給實際操作帶來困難。因為很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，有的基礎(chǔ)設(shè)施可以跟使用者收費，但很多基礎(chǔ)設(shè)施也不能跟使用者收費；像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了也就沒法集成提高效率。

項目論證、法律采用各有側(cè)重

財政部門在項目可行性論證基礎(chǔ)上，是否采用PPP模式更強調(diào)物有所值評價和財政承受能力論證。而發(fā)改部門則將項目是否適用PPP模式的論證，納入到項目可行性研究論證和決策。

財政部門在選擇社會資本時更強調(diào)采用政府采購法等法規(guī)來選擇社會投資者，而發(fā)改部門在選擇PPP合作伙伴時更強調(diào)采用《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)來選擇社會資本。

《公共服務(wù)通知》稱，在充分論證項目可行性的基礎(chǔ)上，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。按照政府采購法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會資本合作伙伴。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》稱，對擬采用PPP模式的項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策。對確定采用PPP模式的項目，要按照《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

不過，為了簡化審批環(huán)節(jié)，《公共服務(wù)通知》稱，對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標(biāo)。

共同鼓勵民資參與營造公平氛圍

無論是公共服務(wù)領(lǐng)域還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，兩部委共同鼓勵民營資本參與PPP項目，消除當(dāng)前PPP工作中存在的國企和民企待遇不一致問題。

《公共服務(wù)通知》稱，各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項目。

另外，該通知特別強調(diào)，不得以不合理的采購條件(包括設(shè)置過高或無關(guān)的資格條件，過高的保證金等)對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進民間投資。對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》提出，樹立平等合作觀念，多推介含金量高的項目，給予各類投資主體公平參與機會，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。招標(biāo)選擇社會資本方時，要合理設(shè)定投標(biāo)資格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。

共同規(guī)范PPP項目推進工作

兩部委從不同職責(zé)范圍來規(guī)范PPP項目推進工作。

《公共服務(wù)通知》稱，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務(wù)風(fēng)險隱患。

另外，財政部希望充分發(fā)揮PPP示范項目的引領(lǐng)作用，規(guī)范PPP項目發(fā)展。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》稱，要依法簽訂規(guī)范的項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、履約監(jiān)督、信息披露等內(nèi)容，細化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

另外，國家發(fā)改委要求強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關(guān)主體切實強化責(zé)任，履行法定義務(wù)。加強政務(wù)誠信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會資本參與PPP項目的信用環(huán)境。