新一輪鹽改兩月后啟動跨省銷售解禁“終結”專營時代

李紫宸

時隔二十年，無比特殊的佐食之物——食鹽，終于可以跨省銷售，這同時也是鹽業公司批發經營的專營時代結束。

10月9日，作為新一輪鹽業體制改革方案的配套文件，發改委發布了關于放開食鹽價格有關事項的通知，規定自2017年1月1日開始，食鹽價格正式全面放開，食鹽自此進入自主定價時代；而先于發改委，一份關于食鹽流通銷售的配套文件于9月19日由工信部發布，規定食鹽定點生產企業從2017年1月1日開始可以進入食鹽流通銷售領域，與此同時，銷售流通可以開展跨省經營。

至此，實施了整整二十年的《食鹽專營辦法》正式成為歷史。

放開價格，跨省經營，實際上是對食鹽產業的生產和銷售環節都進行了重要的調整，也意味著鹽業專營體制的進一步松動。這樣的改革，勢必會給鹽業企業帶來改變。

但在國家糧食局原高級工程師謝華民看來，這樣的鹽業改革離“最好的效果”還差一大步，比《食鹽專營辦法》更應該廢止的是制定于1994年的《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》。原因在于，價格和銷售的改革，依然沒有觸及民眾對于食鹽產品的自主選擇權。而圍繞全民補碘對于國民健康危害的爭議已經與這個政策本身一樣，存在了20年之久。

對于食鹽這樣的特殊食品，敏感的恐怕不是價格，而是安全與健康。一直因為安全防范而二十年不松動的鹽業專營體制，在迎來政策部分放開的今天，依然面臨著“安不安全”的拷問。

20年

距離新一輪鹽業體系改革實施已經不足兩個月，各省的具體實施方案均在緊張制定中。“實施方案和最終的出臺由各省經信委負責制定，具體的方案目前還沒有制定出來。每個省會根據自己的情況在《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》的基礎上進行微調。”山東省鹽務局相關負責人對經濟觀察報表示。

黑龍江省鹽務局的相關人士也就方案的具體情況，對經濟觀察報給出了類似的回復。

根據上述《通知》，從2017年1月1日起，中國食鹽進入改革調整期。發改委10月9日發布的通知和工信部9月19日發布的通知表示，屆時食鹽價格將全面放開。

這也就意味著，食鹽出廠、批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。與此同時，食鹽定點生產單位，由此前的只管生產不許銷售變成了允許進入銷售流通領域，并且銷售區域打破了原來的省際封鎖，允許跨省經營，原本只許鹽業公司進行批發經營的專營時代宣告結束。

在安徽省鹽務局的一位負責人看來，盡管新的鹽業體制改革方案中，食鹽仍由定點單位生產這一點并沒有改變，但價格和流通的放開，對于食鹽的供應市場一定會帶來重要的改變。“食鹽品種會更加豐富。生產企業會因為自主定價和跨區銷售，激發出開發產品的積極性，這意味著今后在食鹽選購上有了更多的選擇。無論對于鹽業企業還是對于老百姓(50.320,0.00,0.00%)，這無疑都是件好事。”安徽省鹽業局負責人對經濟觀察報表示。

對于鹽業企業來說，姍姍來遲的改革期盼已久，圍繞專營的食鹽改革已經踉踉蹌蹌走了20年。

1996年5月國務院頒布《食鹽專營辦法》，這份管理辦法的核心就是對食鹽產銷實行國家指令性計劃管理。此后20年間，鹽業體制幾欲改革，但主導改革的部門卻也幾經易主。

2002年5月，鹽業在國家經貿委主導改革時期下發了《關于鹽業管理職能有關問題的通知》，啟動第一波鹽業體制改革。但在2002年5月底，國家計委發布《關于進一步加強食鹽管理計劃，嚴格執行專營政策的通知》，鹽改宣告失敗。2003年1月，國家經貿委將鹽改列為當年經濟運行8項重點工作之一。但在2003年5月，國家經貿委被撤銷，鹽改擱淺。

從2004到2008年，食鹽進入了發改委主導改革時期，2004年3月按政企分開原則，廣東省啟動鹽業體制改革。2004年7月《<鹽業管理條例>完善修改稿》由中國鹽業協會完成并轉交國家發改委。

2005年國務院提出了“研究制定鹽業體制改革方案”。2006年國家審計署對中鹽總公司及14個省市鹽業公司、部分食鹽生產企業進行了專項審計，發現諸多問題。但在2008年3月，國家發改委工業管理職能劃歸工信部，鹽改擱淺。

從2009年開始，鹽業進入了發改委與工信部共同主導的時期。2009年4月，由發改委牽頭、聯合工信部，成立了鹽業體制改革領導小組。2009年11月出臺《關于推進鹽業體制改革的若干意見(征求意見稿)》，這份意見稿提出，2011年取消食鹽專營，實行食鹽市場化。

這一明確提出的意見，直到6年后的2017年才真正落了地。但關于鹽改的進程，似乎遠沒有完結。

全民補碘政策爭議

家住北京北五環的孫迅(化名)是一位對食物添加成分頗為警惕的年輕人，但他發現，附近的商超要買到無碘食鹽并不容易，需要到距離較遠的一處大型商場才能買到，價格也比碘鹽要貴上不少。

普通銷售網點難以買到無碘鹽，但如果花點心思，還是能夠買到。山東省鹽務局負責人告訴經濟觀察報，山東省對于無碘鹽的銷售，有指定的地點，并在網上有公示，消費者可以自行購買。不過，這樣的定點銷售，對于人們一日三餐離不開的食鹽來說，顯然還不夠。

孫迅的困惑，正是謝華民的憂慮。謝華民退休前是國家糧食局標準質量中心的高級工程師，她認為鹽業改革的終極目標是為了民眾的健康，所謂的價格和流通銷售放開，是能夠激發鹽業企業的活力，但和全民健康福祉相比，這顯然不是鹽改的真正目標。

“老百姓對食鹽價格并不敏感，價格放不放開，影響沒那么大。流通的確讓食鹽品種更豐富，但豐富的背后，依然是二十年大一統的加碘食鹽，這才是關鍵問題所在。”謝華民告訴經濟觀察報。

謝民華所說的“大一統”，指的是1994年國務院頒布實施的《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》(以下簡稱《條例》)。從這部條例開始，除去少數高碘地區的全民補碘作為一項國策開始在中國推行。”

謝華民給經濟觀察報記者算了一筆賬：中國平均每人每天食用食鹽14克，每克鹽中碘含量25微克，那么國人每天從鹽里吃碘350微克，加上水中食物中的碘至少50微克，國人每天吃碘400微克。鹽碘的成分碘酸鉀要560℃才分解，烹飪很難達到如此高溫。而世衛組織在兩版的《飲用水水質準則》中均載明“成年人對碘的膳食需要量為每日80~150微克”。

根據1994年頒布的《中國2000年消除碘缺乏病規劃綱要》，當時國內甲狀腺病患者為700多萬，而根據中國健康教育中心的數據，2013年中國甲狀腺病人數量規模已經達到2億。

謝華民介紹說，學術性研究論文也能夠對過量補碘與甲狀腺病患數量增長之間的正相關性給出證明。2001年，中國醫科大學附屬第一醫院的一份研究的結果認為：碘攝入量增加的主要影響是低碘地區臨床甲狀腺功能亢進癥(甲亢)發病率的一過性增加及過度補碘地區的甲狀腺功能減退癥(甲減)的發病率顯著增加。“條例規定食品和副食品必須使用碘鹽，這對于不應補碘的甲狀腺病患者來說，很難‘躲得過’碘的過量攝入。”謝華民補充說。

雙軌制供應要不要？

事實上，關于碘鹽的政策并不是毫無改變，二十年下來，食鹽碘含量在爭議中經歷了數次的標準調低。

1994年頒布的《中國2000年消除碘缺乏病規劃綱要》中，規定了加工、出廠、銷售、用戶使用時各環節最低標準，分別為50、40、30、20毫克/千克，但沒有設定最高限量。兩年之后，食鹽含碘量做出第一次調整，設定了60毫克/千克的上限值。2000年，中國第二次調整食鹽碘含量，將原來4個環節的標準精簡為1個，即加工環節為35毫克/千克，碘含量均勻度的波動范圍為±15毫克/千克。2012年3月，新的食用鹽碘含量標準又開始實施，食鹽的平均加碘量，由原來統一的加工水平35毫克/千克，下調至20~30毫克/千克，并且提供了3種標準，允許各省自主選擇加碘水平。

但謝華民認為，這依然不夠，因為計算下來，人均碘攝入量依然過量，而民眾對于碘的攝入因為碘鹽的統一標準和購買難問題，依然沒有什么自主權。

謝華民向經濟觀察報表示，《條例》本身對于實施碘鹽政策的前提設定就需要商榷。“《條例》抹殺了‘適碘區’的概念，將國土劃分為高碘區和缺碘區。但中國大部分地區為適碘區，環境中的碘含量是適宜的只有少部分地區是高碘區(環境中碘含量太高)，少部分地區是缺碘區(環境中碘含量太低)。”謝華民說。

盡管與謝華民相左的觀點不算少，但與她持相同觀點的人，同樣也不在少數。早在2001年，當時的全國人大代表滕衛平教授，便指出不缺碘地區強制補碘造成的潛在危害。2009至2011年，浙江的全國人大代表盧亦愚、全國政協委員何新等都遞交過相關提案，建議取消強制補碘同時放開無碘鹽供應。

但碘鹽政策依然沒有太大的改變。謝華民告訴經濟觀察報，改變僅僅在于，水碘極高的地區停止了碘鹽供應；在浙江京滬等地區，無碘鹽從“根本買不到”變成了“很難買到”。而在全國的很大部分地區，無碘鹽仍然是根本買不到。更加重要的是，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》一字未改。

謝華民表示，碘鹽政策應該回歸到“缺碘區補碘、非缺碘區不補碘”的道路上來。這個最早的補碘政策持續了40年(1949~1989年)，成效顯著。“現在要盡快做的，應該是在全國范圍內放開無碘鹽供應，實行雙軌制供應，盡快取消對餐飲業、食品業的無碘鹽禁令。與此同時，有必要發布各地的水碘含量，讓想檢測自己尿碘的民眾能方便地檢測。”謝華民向經濟觀察報透露，對于碘鹽眼下含量水平的利害，現在有關部門正在艱難評估中。

而孫迅告訴經濟觀察報，他希望今后能夠更加便捷地買到無碘食鹽，如果一定會貴一些，只要別貴太多就好。“為什么一包普通的方便面，甚至一塊配食面包的黃油，都有那么多可以選擇的品種，但食鹽卻沒有呢？”孫迅說。