時代周報記者楊凱奇發自廣州
繼環保部設立水、土、氣“三司”后，省級及以下環保機構也將迎來大動作。
近日，中辦、國辦印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，這標志著省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革正式啟動。根據《意見》，市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理，省級環保廳(局)黨組負責提名市級環保局局長、副局長。縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子成員由市級環保局任免。
河北、江蘇等12個省(市)已經提出改革試點申請，據時代周報記者了解，12省試點名單目前已經敲定。日前出臺的《國家生態文明試驗區(福建)方案》中也提及“在莆田市先行展開省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”試點。
河北安平縣環保局一位副局長告訴時代周報記者，關于縣環保局將轉由衡水市直管，他早有耳聞，但“目前具體方案尚未出臺”。
“關于環保機構垂直治理的話題已經被討論了幾十年。”國研中心環境政策研究室副主任陳建鵬在接受時代周報記者采訪時介紹，長期以來，地方環保采取屬地治理模式，地方環保部門是地方政府的一個機構，處處受限，地方保護主義泛濫。此次《意見》出臺，實際上是被倒逼出來的。
今年三月，在十二屆全國人大四次會議舉行的記者會上，環保部部長陳吉寧指出，十八屆五中全會明確提出實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理，這是黨中央在生態環保領域做出的一項重大決策，是對我國環境管理體制的一次重大改革，是改革完善環境治理基礎制度、實現國家環境治理體系和治理能力現代化的一個重大舉措。
陳吉寧在這次發言中曾明確表示，此次改革的兩個首要目的是落實地方政府及其相關部門的環保責任，以及解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預。
“最嚴格環保制度”的重大舉措
去年11月的十八屆五中全會將“綠色”列入國家五大發展理念，并強調“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度”，以強硬口吻宣告環保成為黨和政府重點督查督辦的領域。
此后，環保領域體制創新與改革動作頻頻，五中全會提出的各項措施都已經被正式施行或推行試點。2015年1月1日，號稱“史上最嚴”環保法出臺，為新的治理結構提供有效手段和依據。去年年底，中央環保督察組正式進駐河北，開展為期一月的督查。今年8月19日，伴隨著中央第二環保督察組進駐黑龍江省，今年首批8個中央環保督察組全部就位，環保部提出的“2年內將全國各省督察一遍”的目標可期。
而在環保機構體制改革上，環保部層面成立了醞釀已久的水、土、氣三司。陳建鵬認為，按要素設立三司，最突出的優勢就是按要素全流程監管，三司的設立，部分解決了以前各項職能分散在各司局的格局，體現了環保部一直以來完善“事前事中事后”監管的意志。
此次環保機構垂直管理改革，亦在五中全會提出措施之列，劍指地方環境治理傳統的“塊狀”結構，并進一步落實地方政府環境治理主體責任。
“加強基層環境執法的獨立性很有必要。”環保人士趙亮曾多次與地方政府及環保部門交涉，扯皮的不愉快令他感到，“區縣環保部門受制于政府的強度更突出。”地方政府的責任往往被轉嫁給地方環保部門，出了環境事故則讓環保部門背鍋。落實地方主體責任和治理地方保護主義，實是一體之兩面。
環保機構垂直管理無疑加強了省級環保部門的職能，事實上，這也強化了地方黨委和政府及其相關部門的環保責任。通過縣一級環保部門與縣級政府的剝離，縣級政府不能再“甩鍋”；而省級環保部門監察職能的強化，可以更好督促市、縣政府落實環境治理責任。
根據《意見》，垂直治理的主線任務還包括：通過顯著增強省市兩級對環境問題的統籌調控能力，探索設置跨流域跨地區環保機構等措施，切實解決“難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求”問題；以及通過統籌解決環保機構和人員身份編制、提高環保隊伍專業化水平等措施，切實解決“難以規范和加強地方環保機構隊伍建設”問題。
以上對環保機構垂直管理效果的愿景，有賴于試點工作的推進。針對環保機構垂直管理改革試點的情況，環保部一名官員在接受央廣網采訪時表示，按照《指導意見》給出的時間表，試點工作力爭在明年6月底前要見成效。“這12個(申請)省份一旦方案通過了環保部和中編辦的備案，就能正式成為試點身份，成熟一個，備案一個，啟動一個，完成試點后，我們力爭在2018年6月底前完成體制改革調整工作，在‘十三五’末要保證按照新制度高效運行。”
當“炮灰”的地方環保部門
區縣級環保部門收歸市級管轄并非是最近才有的創舉。河北省邢臺市橋西區環保局一位孫姓副局長告訴時代周報記者，橋西區環保局在“七八年之前就歸邢臺環保局管了”。他回憶，當時的模式是“人、財、物從區政府一次性劃歸市政府”，與橋西區一樣的還有橋東區環保局，也劃歸邢臺市環保局，變成橋東分局。“劃歸以后，職能和操作上沒有什么大的不同”。
趙亮認為，長期以來地方保護主義的根源就在于，基層的環保部門是當地政府的組成機構，人財物的主導權都在地方政府手上。人財物的脫離，表明基層環保部門可以真正獨立行使職能。
上述孫姓副局長坦言，橋西區環保局之所以能劃歸市環保局，主要原因為橋西區是市政府所在地。橋東區也是市區。而其他區縣由于距離城區較遠，面積較大，因此并未實行垂直管理。
而縣一級地方恰恰是環境問題的高發區，也是地方保護主義的高發區。
中山大學地球與環境學院院長周永章認為，GDP至上的理念，是地方保護主義濫觴的根源。“為了本地的經濟發展，遇到排污企業，尤其是本地的支柱企業，有些地方政府往往會網開一面，地方環保部門也是徒呼奈何。”
地方政府有時也會換一種更柔軟的姿態。趙亮在調查河北某地鋼鐵企業違規排放煙氣時，遭遇當地“組團公關”，當地宣傳部常務副部長、鋼鐵廠所在鎮的鎮長、鋼鐵企業安全環境負責人組成多方會談。令趙亮最為訝異的是，“當地環保局居然被代表了。宣傳部副部長說自己可以代表”。
令趙亮印象深刻的還有四川威遠4·10事件后，威遠縣環保局局長迫于輿論壓力被停職，當地副縣長直接上馬代理。
“環保局經常被當成炮灰，”這讓趙亮感到痛心，“新環保法實行一年多來，依然困難重重。其實障礙就在于地方環保部門處于夾縫層，不能越雷池一步。”
在《意見》中，切實解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，主要通過省級上收并統一行使生態環境質量監測和環境監察職能，市級統一管理環境執法隊伍等措施。環保部副部長李干杰在接受新華社采訪時認為，破解地方干預，主要從三個層面來實施。
“首先從體制設計上解決干預。一是省級環保部門直接管理市(地)級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；二是市(地)級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使執法權，執法重心實現下移，強化查企。
其次從人財物保障上解決干預。一是駐市(地)環境監測機構的人財物管理在省級環保廳(局)，市(地)無任何支配權；二是縣級環保機構以及監測執法機構的人財物管理在市級環保局，縣級無任何支配權。
最后從領導干部管理權限上解決干預。《意見》在領導干部管理上，既有遵循，也有創新。省級環保部門主管所有市(地)環保局長，以及駐市(地)環境監察和監測機構人員，調控能力明顯增強。
這是典型的“分權—集權”制度安排。將區縣環保機構與區縣政府剝離，確保區縣環保機構相對當地政府的獨立；將市級環保部門的監察權與執法權剝離，省級環保部門手握全省最高監察權力，猶如各市政府頭頂上的利劍。
為什么省環保局不直接管理基層執法？“中國面積很大，情況復雜，既要考慮管理的便捷有效，還要兼顧到地方的積極性”，周永章在接受時代周報記者采訪時認為，省級環保執法力量不足，因此《意見》中“市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。”一條，是比較符合中國國情的。
如何落地，還要操心
雖然《意見》已經出臺，但周永章教授仍感到憂心。由于環保牽涉的領域甚廣，包括并不限于工業、農業、住房等部門，因而地方環保部門從政府剝離后，雖然執法相對獨立，依舊不得不面臨扯皮的困境，而且可能加劇。“原來地方環保部門和地方政府是一家子的，有問題好協調。現在獨立出來，可能更加難以協調，地方政府可能更加抗拒。”
難題要從進一步落實地方政府主體責任來破解。趙亮認為，經過兩批督察，對各地方的震懾目的已經部分達到。“地方政府應該警醒，環境保護要和經濟發展放到平等甚至更高的面上去考慮。地方政府和環保部門，其實應該是向著一個目標前進的。從根源上講，要破除唯GDP論的思想”。
難點還在于人員的變動。從縣區級政府剝離后，縣區級環保部門工作人員的組織關系就要調到市區。“肯定還要磨合”，前述環保部官員表示，要進一步推動屬于事業單位的縣級環保部門轉變為行政部門，但橫亙在前的是國家對于編制數量的嚴控。“這些都需要機制體制創新。要加快出臺環保監測監察執法標準化建設的規范性文件”。
“縣級的環保機構職責有所變化，但是仍然是留在屬地，只是財政供給關系有所調整，以前的工作，現在仍然是有活干，有事做，這就最大程度地保證了平穩的過渡。改革的動作要快，這樣才可以為‘十三五’期間繁重的生態環境治理工作騰出時間、騰出空間。”前述環保部官員表示。
基層環保部門不僅缺人，還缺裝備，對此李干杰解釋道，要全面推進環保監測、監察、執法能力標準化建設：“配備環境執法調查取證、移動執法等裝備，實行環境監測與執法測管協同，建立運行大數據平臺提高信息化水平和共享水平，加強協作協調聯動，確保順暢高效。”
