中國債務“減”法

中國債務率是市場關注焦點。國家金融與發展實驗室研究數據顯示，截至2015年底，全社會債務余額為168.48萬億元。近兩年，中國政府出臺組合拳，化解地方政府債務和企業債務。

但是，去杠桿，如同去庫存、去產能一樣，是一個持續過程。近日，財政部部署新一輪地方債摸底行動。

那么，執行一年多的債務置換有多大成效？還有哪些環節需要完善？新一輪地方債務摸底釋放了哪些信號？

債務置換是不是一種減法

部分地方政府償債風險較高。

中央國債登記結算有限責任公司業務總監劉凡坦言，除北京、重慶和湖北外，2013-2015年，各地方政府債務率都有上升，“不同省份之間的債務率水平差異大。地方政府債務率最高的為貴州和云南，2015年，貴州負債率高達87%，云南負債率接近60%”。

中信建投證券宏觀與債券研究團隊首席分析師黃文濤認為，經濟保持一定增速是地方政府化解債務的重要保障。

以重慶為例，2012年，重慶債務率達到92.8%的歷史高位，僅次于北京，居于當年度全國第二。2012-2015年，重慶GDP增速分別為13.6%、12.3%、10.9%和11%，連續十個季度領跑GDP增速榜，地方債務規模也呈現逐漸下降趨勢。2013年重慶市政府性債務余額6925.9億元，2014年降至5909.5億元，下降1016.4億元；2015年降至5603.4億元。

與此形成對比的是，2015年，遼寧省以3%的GDP增速為23年來最低值，債務率達157.72%，超過100%的警戒線。

一位財政部預算司工作人員介紹稱，從國際經驗看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段防范債務風險。在我國現階段，市場對政府約束偏軟，難以實現主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務規模實行限額管理，是十分必要的。

黃文濤告訴記者，地方債務置換與PPP模式是地方政府化解債務的重要手段。

清華大學經濟管理學院副院長白重恩表示，允許發行地方政府債券置換存量債務，可以使原來五花八門的政府性債務，逐步由單一規范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務風險。

債務置換，無論對地方政府，還是對商業銀行，好處顯而易見。

根據財政部測算，1萬億元的置換額度，一年可以幫地方政府節省四五百億元的利息支出。

一位建設銀行業務人員告訴記者，債務置換加快了銀行資產的周轉速度。目前銀行所持有的地方政府債務主要是風險權重為100%的地方政府融資平臺貸款，而置換后的有地方政府擔保的政府債券，其風險權重僅為20%。

“其實，地方債置換給銀行帶來了新的業務機會。”上述建設銀行業務人員表示，政府發債類業務明顯增加，政府債券的承銷和發行會增加銀行中間業務收入。有助于銀行轉變盈利模式。

不過，北京大學教授蘇劍告訴記者，債務置換本身從存量來講，沒加也沒減，不過鑒于降低了利息負擔，也算是一種“減”法。

目前還存在哪些問題

盡管債務置換是一個多贏解決方案，但債務置換實施過程中，還是出了一些問題。

審計署抽查發現，至2015年底，仍有部分省份通過違規擔保、集資或承諾還款等方式舉債，有的地方出現隱性債務，在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

全國人大常委會預算工作委員會原副主任姚勝認為，這些行為都會變相擴大政府債務，到期后都要政府拿錢來償還。而這種債務又在政府統計的政府債務的限額之外，所以其風險必須引起高度關注。

姚勝建議應著手研究制定政府債務法。“目前，中國政府債務的規模大且復雜，可以分為三大類：納入赤字的一般債務、專項債務和置換債務。雖然修改后的預算法第34條、第35條等有6個條款中，對政府債務包括地方政府債務作出了規定，比如授權性的規范、禁止性的規范等，既有原則性的要求，也有一些具體的處罰措施，但是還不夠，建議在此基礎上做進一步的研究，對政府債務做出全面的規范。”

中國人民銀行西安分行行長白鶴祥撰文指出，《預算法》和《中國人民銀行法》、國務院規章和財政部系列規定等，雖然對地方政府債券融資機制作了基本的、原則性的規定，但是對發行管理只是提出籠統要求，實際操作中，諸如：省級政府代市縣政府發債的具體流程是什么等問題還缺乏明確規定，“法律法規缺乏系統性，規范發展的基礎薄弱”。

“在我國，地方政府債券雖然也實行規模控制和余額管理，但在發行規模確定上，規定主要由國務院審查、全國人大審批，如在2015年存量債務的置換額度上，偏重于經濟發達地區，舉債規模的確定缺乏嚴格依照債務率、償債率等指標控制的量化標準。”白鶴祥表示。

新一輪摸底釋放什么信號

地方債監管從來不是一個簡單的事情，近日，財政部部署新一輪地方債摸底行動。據悉，此次統計不僅涉及存量債務，還首次涉及政府投融資現狀，及未來財政支出責任狀況。

蘇劍告訴《國際金融報》記者，這次摸底動機可能是，中央經濟會議之前全面了解一下地方政府債務問題。

財政部向各地財政廳下發緊急文件，要求各地統計融資平臺公司債務等數據，并要求各省10月24日之前上報數據，不少省份特別下發“加急”通知，要求于10月20日之前將數據報到省財政廳。

河南專員辦業務一處工作人員坦言，地方債情況復雜，監管工作政策性強，在開展地方政府債務監管之前需要針對性地做好各種準備。“要了解舉債規模、融資模式、融資平臺，摸清債務總量和類別結構，掌握債務的特點及成因，分清還款責任，監督地方債務分門別類納入全口徑預算管理，這些都是最基礎的”。

與此前不同的是，新一輪的債務摸底不僅涉及融資平臺，還首次納入了國有企業和事業單位，要求上報多個融資渠道的余額，并單獨匯總前述三類機構中需要財政性資金償還的債務余額。

另外，這次財政部還要求地方匯總財政支出責任情況，所覆蓋的財政支出責任，不僅包括政府舉債的傳統渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具。

申萬宏源研究證券分析師孟祥娟預計，財政部此舉一方面是為了在此前基礎上對地方政府未來的償債負擔進行更全面的摸底，確保在不發生系統性風險的前提下為地方債務降杠桿提供決策參考；另一方面或是為了在近期PPP項目快速推進的背景下，對地方政府可能存在的變相舉債風險進行監控。

“結合此前貴州政府撤回違規承諾函的事件來看，對地方政府債務甄別，逐步打破政府不負有償還和擔保責任的其他債務的隱性擔保是此后的政策發展方向。”孟祥娟告訴記者。

國企債務問題如何解決

比較中國和其他國家的杠桿率，對外經濟貿易大學教授殷劍峰發現，我國居民部門和政府部門的杠桿率都大大低于美國和韓國，主要是非金融企業部門的杠桿率高，其中，國企負債占大頭。

中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家何帆表示，中國債務呈現比較突出的結構性特點，“中央政府的債務水平不高，企業部分的負債率較高，特別是非金融企業負債率非常高”。

根據社科院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚的測算，非金融企業負債率高達156%，其中，65%來自國企。殷劍峰認為，扣除居民和政府部門負債后，國企在非金融企業部門中的負債高達70%，“如果說去杠桿是當前的首要任務的話，那么，去杠桿的核心在于去國企的杠桿”。

近日，債轉股方案落地，為消化企業債務提供了一個新途徑。

殷劍峰認為，從負債端看，債轉股的確是補充資本金、降低企業杠桿率的手段；從資產端看，債轉股是完善企業股東結構和治理結構的根本手段；從宏觀層面看，債轉股是準確界定國企功能、實現“市場發揮決定作用、更好發揮政府作用”的手段。

需要注意的是，債權有風險，股權也有風險。債轉股不是轉移風險，而是試圖降低風險。北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華認為，債轉股是否有效，關鍵在于債轉股能否同時提升公司治理水平。

“至2016年6月份，國企資產利潤率1%不到，遠遠低于4.35%的一年期貸款基準利率。”殷劍峰認為，“去杠桿方法究其根源是兩大類，如果從負債端入手，通過債轉股、清理僵尸企業債務等手段，來減少負債；如果從資產端入手，通過改善企業治理結構、引入新技術等手段，提高資產利潤率。因此，從資產端入手是去杠桿的關鍵”。

殷劍峰強調，債轉股之后，銀行就放棄了抵押權，在企業破產清償順序上位列最后，因此，銀行不能因為企業償債困難就實施債轉股，債轉股的主體應該是那些有技術前景的行業和企業，可是，這些行業和企業的負債占國企負債規模的比重并不高。