新食品安全法在實踐中能否取得成效，很大程度取決于食品安全監管體制改革是否到位。

今年10月1日，被人們稱為“史上最嚴”的新修訂的食品安全法正式施行。

有意思的是，就在正式實施的第六天，一名政府食品監管部門的工作人員向有關媒體爆料：“震驚吧？食品監管者買到問題食品也舉報無門。”

這個真實故事的情節并不復雜，10月2日，這名政府食品監管部門工作人員的妻子購買了一瓶無中文標簽的飲料，撥打當地的12331食品藥品舉報熱線與市長熱線，但由于執法人員的不作為，更由于食品監管部門領導的“打招呼”，導致消費者買到問題食品舉報無門，而且令人哭笑不得的是，舉報者還是當地的政府食品監管部門的工作人員。

人們沒有在這個案例中看到“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”。在食品安全問題層出不窮的當下，上述案例顯然是件小事、個案，難以說明總體，但筆者不得不說，這個案例既是過去政府食品監管部門不作為慣性的延續，更可能預示著新的食品安全法施行面臨的困境。

改革后仍存在三個突出問題

食品安全監管的復雜性，決定了新法實施不會一帆風順。

由于食品生產涉及農田到餐桌，鏈條長，涉及環節多，而且不同的食品供應鏈涉及的風險也各不相同，十分復雜，如何加強對食品生產加工與經營過程的全程控制？如何重點監管嬰幼兒配方食品、保健食品等特殊食品？如何對網絡食品交易等新興食品經營業態進行監管等，值得監管部門去思考。

良法貴在執行，貴在實踐，貴在實事求是地操作，執行、實踐、操作的效果取決于體制機制。

在筆者看來，新的食品安全法以法律形式固定了食品監管體制的改革成果，尤其是2013年以來新的體制改革成果。也就是說，新的食品安全法施行是建立在統一、權威的食品安全監管體制的基礎之上的，因此在實踐中能否取得成效在很大程度上取決于食品安全監管體制改革是否到位。

然而，頂層設計者良好的愿望與客觀的現實形成了巨大的反差。根據近年來對全國食品監管體制改革的跟蹤調查，筆者發現，2013年改革以來，各地實際情況不一，部分省市未能按照要求在規定時間內完成機構改革。

頻繁的改革過程中，使得監管職能模糊，監管措施不一致，監管工作效率低下，監管協調無法對接，削弱了食品監管的統一性和權威性，特別是改革后各地普遍存在以下三個非常突出的問題。

第一，食品監管執法力量薄弱的問題并沒有解決。如山東省某縣實現了“三合一”，該縣的經濟開發區市場監管所，核定編制10人，實有在崗人員5人，需要負責監管轄區內1500家企業、2000多戶個體工商戶等監督檢查，監管人員與企業戶數比達到1:700。此外，5名工作人員還承擔著工商業戶登記、特種設備監管乃至文明城市創建、森林防火等當地政府交辦的其他任務。

第二，履行監管職能的條件仍然比較差。如江西省的一些縣(區)的食品監管部門基本的辦公條件難以保障，而是通過租借解決，日常經費同樣非常困難。其他的保障條件，諸如執法車輛、技術手段更是普遍缺乏。

第三，技術支撐能力仍然難以滿足有效的監管需求。如廣西的諸多縣沒有食品檢驗檢測技術機構，基層現場監管局限于眼看、鼻聞、手摸，發現和解決問題的能力嚴重滯后，面臨檢驗項目擴項速度跟不上日常監管需要的窘境。

諸如此類的問題如不能有效解決，新的食品安全法要實現“史上最嚴”的預期目標，可能是紙上談兵。

社會共治面臨的困局

與此同時，新的食品安全法在總則中明確食品安全工作實行社會共治原則，也就是說，新的食品安全法施行效果與能否形成社會共治格局密切相關。今年3月，筆者對全國性25家食品行業的社會組織展開了深度調查，50%以上的食品行業的社會組織認為，社會組織的法律地位并不明確，外部環境與內部治理結構問題很多，內部人員結構不合理且能力結構有待提高，被動地參與食品技術標準的制(修)訂，技術手段普遍缺乏，對行業發揮專業性、自治性、自律性等功能相對有限。

全國性的食品行業社會組織尚且如此，地方性社會組織的問題就更多，有效參與自然就成為問題。當然，社會共治還依賴于公眾的參與尤其是舉報，但正如本文開頭所敘述的政府食品監管部門工作人員舉報都如此艱難，何況普通老百姓呢？

事實上，食品安全監管仍然主要是以政府監管“一條腿走路”為主，行業自律作用尚未有效發揮，企業主體責任尚未完全落實，包括公眾參與食品安全風險治理的社會監督力量尚未激活。

還有一個深層次的問題事關“史上最嚴”的食品安全法是否真正“嚴”。 我國的食品安全事件的發生雖然也有技術不足、環境污染等方面的原因，但更多是生產經營主體的不當行為、不執行或不嚴格執行已有的食品技術規范與標準體系等違規違法的人源性因素所造成，“明知故犯”的人源性因素是導致食品安全風險重要源頭之一，而小作坊、食品攤販是“明知故犯”的重要主體。

新的食品安全法已于今年10月1日實施，按照立法法規定，在明年10月1日之前，各省區市都要制定地方性法規，包括出臺對小加工作坊和小攤販具體的管理辦法。即便如此，筆者認為，在實踐中可能還會臨著執法難的問題。是否依法取締小商小販，涉及食品安全、就業、民生等基本問題。

基于對基層執法與社會心態的真實了解，筆者認為，當務之急是真正全面系統、不折不扣地貫徹中央關于構建統一權威的食品安全監管機構的決定，徹底解決中央對食品安全監管體制改革的戰略意圖經過各級地方政府層層解讀和過濾后，核心的戰略決策逐漸地被消解和日漸衰減的問題，避免中央意圖演化為地方政府解決當下問題的“籮筐”，如公務員編制的消化、財政支出的控制等。