本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，對重構(gòu)網(wǎng)約車監(jiān)管體系提出一些看法與認(rèn)識。

10月10日，交通運(yùn)輸部從深化改革推進(jìn)整體出租汽車行業(yè)健康發(fā)展和規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營管理出發(fā)，發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)。由于《管理辦法》出臺將為網(wǎng)約車、巡游車和消費(fèi)者帶來巨大的不確定性，因此，社會(huì)反響很大，爭論非常激烈。為此，本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，對重構(gòu)網(wǎng)約車監(jiān)管體系提出一些看法與認(rèn)識。

典型國家對網(wǎng)絡(luò)租約車的監(jiān)管實(shí)踐

當(dāng)前，全球?qū)W(wǎng)約車的監(jiān)管模式有三種：一是新加坡等國家承認(rèn)Uber等網(wǎng)約車的合法性，但對此進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，如規(guī)定價(jià)格不得超過本地出租車現(xiàn)行價(jià)格，只能雇傭或者派遣擁有本地出租車牌照的汽車和司機(jī)，平臺服務(wù)商必須在新加坡陸路交通管理局備案等；二是法國等國家和地區(qū)執(zhí)法部門將網(wǎng)約車服務(wù)作為非法營業(yè)進(jìn)行查處；三是美國加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)三個(gè)州相繼通過監(jiān)管決定或立法實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)約車服務(wù)的合法化，使網(wǎng)約車平臺可申請?jiān)S可和合法運(yùn)營，不設(shè)車輛數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制，同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)平臺共同實(shí)施監(jiān)管。

綜觀國外政府對Uber等網(wǎng)約車監(jiān)管態(tài)度的變化過程看，起初大多是制止，之后是對其觀察評估并研究監(jiān)管對策，而當(dāng)前新加坡、美國等州已承認(rèn)網(wǎng)約車的合法化并實(shí)施監(jiān)管，只是監(jiān)管的寬松度有別。從國外政府對Uber的態(tài)度看，他們對網(wǎng)約車的態(tài)度與出租車的占有率和公共交通的便捷度相關(guān)，出租車占有率高則對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入比較慎重，反之則允許網(wǎng)約車進(jìn)入以彌補(bǔ)公共交通的不足，方便消費(fèi)者出行。

從我國的公共交通出行市場情況看，構(gòu)建發(fā)達(dá)、便捷的公共交通體系還需數(shù)年的努力。巡游車的市場占有率在不同城市差異很大，消費(fèi)者細(xì)分需求的空間與規(guī)模引發(fā)了網(wǎng)約車的快速發(fā)展。面對巨大的消費(fèi)需求，僅通過簡單立法制止無法使網(wǎng)約車消失，需要合理引導(dǎo)，重構(gòu)監(jiān)管，以保護(hù)消費(fèi)者選擇權(quán)和平衡網(wǎng)約車與巡游車的利益，促進(jìn)新型交通出行市場的健康發(fā)展。

網(wǎng)約車新政影響幾何？

交通部公布的《管理辦法》解決了網(wǎng)約車的合法性問題，這是一個(gè)進(jìn)步，但同時(shí)也提出了“管人、管車、管平臺”的相關(guān)管理措施。其中，“管人”提出了網(wǎng)絡(luò)租約車平臺要與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同等；“管車”提出了接入網(wǎng)約車平臺車輛需要具有出租客運(yùn)資質(zhì)等；“管平臺”提出了平臺須接入出租客運(yùn)車等相關(guān)規(guī)定。綜觀《管理辦法》，其核心條款是界定了網(wǎng)約車輛的出租客運(yùn)性質(zhì)。由于車輛性質(zhì)界定決定了網(wǎng)約車未來發(fā)展的市場空間、市場規(guī)模與發(fā)展態(tài)勢，如果網(wǎng)約車定義過窄，其市場規(guī)模將被大大壓縮，消費(fèi)者的需求無法滿足；如果定義相對較寬，則受眾車輛會(huì)比較多，市場將會(huì)沿續(xù)目前的發(fā)展態(tài)勢，消費(fèi)者將繼續(xù)享受多元化的出行選擇。因此，車輛界定是《管理辦法》的最關(guān)鍵條款。為此，我們需要從網(wǎng)約車的出租客運(yùn)性質(zhì)界定對消費(fèi)者、出租市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管的相關(guān)影響進(jìn)行分析。

從出租車市場主體看，長期以來，需求導(dǎo)致形成兩個(gè)市場，一是巡游出租車，二是黑車市場。網(wǎng)約車出現(xiàn)后則形成了三個(gè)市場，一是巡游出租車，二是黑車(雖然萎縮但仍然存在)，三是代表共享經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)約車。

從出租車市場結(jié)構(gòu)看，巡游車有137萬輛，網(wǎng)約車大約200多萬輛，還有一部分黑車，其中，網(wǎng)約車占到出租車市場的50%以上。一旦《管理辦法》出臺，將僅給極少數(shù)出租客運(yùn)車輛發(fā)放《道路運(yùn)營證》，其將與巡游出租車一起形成合法的出租車市場，而上百萬輛網(wǎng)約車將成為法律上的“黑車”，從而出現(xiàn)出租車市場上“黑車”大于合法運(yùn)營車的“窘境”。

從消費(fèi)者需求看，大量網(wǎng)約車的存在滿足了消費(fèi)者多元化出行的需求，推動(dòng)了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而《管理辦法》出臺將大幅減少合法網(wǎng)約車數(shù)量，以維護(hù)巡游車的主體地位。但人們對網(wǎng)約車的需求是否就消失了呢？不可能。因?yàn)榫W(wǎng)約車消費(fèi)的主體多為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下成長起來的80后和90后，經(jīng)過幾年的使用，他們對專車已有一定程度的依賴，并習(xí)慣于通過分享經(jīng)濟(jì)滿足出行的需求。一個(gè)新技術(shù)和新應(yīng)用是否具有可持續(xù)發(fā)展性，并不取決于它的盈利模式如何，而在于全社會(huì)對它的需求。如果社會(huì)對其有巨大的需求，則新技術(shù)與新應(yīng)用的發(fā)展將一定是可持續(xù)的，只不過是以不同的方式沿續(xù)它的發(fā)展軌跡，而不是簡單的政策規(guī)定就可讓它消失。因此，由于需求空間與規(guī)模的存在，極有可能形成上百萬的無證黑車，并將為打擊這些黑車帶來極高的執(zhí)法成本，從而導(dǎo)致社會(huì)沖突等惡性事件的發(fā)生。

從網(wǎng)約車產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，《管理辦法》出臺將對這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來滅頂之災(zāi)。以受“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透影響比較早的電信產(chǎn)業(yè)為例，工信部將信息通信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，并且采用不同的管理方式，2014年全行業(yè)總收入是1.15萬億，其中大概3000億是增值電信業(yè)務(wù)收入，增長率是20%；8000多億是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)收入，增長率僅6%左右，未來，增值業(yè)務(wù)與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)可能會(huì)平分天下。因此，當(dāng)我們反思當(dāng)年政策設(shè)計(jì)的時(shí)候，會(huì)感到電信增值業(yè)務(wù)的發(fā)展好壞與市場開放程度有密切關(guān)系，同時(shí)，行業(yè)監(jiān)管者培育新興業(yè)態(tài)的發(fā)展是非常重要的，不僅能帶來這個(gè)行業(yè)發(fā)展空間，滿足消費(fèi)者多元需求，也能大幅提升行業(yè)未來在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展中的地位和作用。《管理辦法》出臺將使處于萌芽狀態(tài)的交通分享經(jīng)濟(jì)或者說“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的發(fā)展態(tài)勢被大大扼殺，將導(dǎo)致新興市場發(fā)展速度大幅減緩。因此，《管理辦法》出臺將導(dǎo)致保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩大監(jiān)管目標(biāo)均無法實(shí)現(xiàn)。

重構(gòu)網(wǎng)約車監(jiān)管體系，推動(dòng)試點(diǎn)

那么，該如何推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)約車這一新興業(yè)態(tài)的發(fā)展呢？

一方面，確定監(jiān)管目標(biāo)，構(gòu)建新的網(wǎng)約車監(jiān)管體系。

首先，面對新一代信息技術(shù)的發(fā)展與相關(guān)行業(yè)的快速滲透，行業(yè)監(jiān)管部門要順應(yīng)新技術(shù)和新應(yīng)用的發(fā)展趨勢，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿足消費(fèi)者不斷變化的需求出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)管方式與制定新的監(jiān)管政策。其次，要區(qū)分新型網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游車的不同定位，充分考慮兩者利益，通過促進(jìn)新業(yè)務(wù)和新市場的發(fā)展來推動(dòng)出租車整體市場的創(chuàng)新發(fā)展；第三，針對網(wǎng)約車的特點(diǎn)建立行業(yè)監(jiān)管部門與平臺企業(yè)的共同監(jiān)管機(jī)制，各盡其責(zé)，政府制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測市場運(yùn)行和評估監(jiān)管效果，而網(wǎng)約車平臺具體實(shí)施并承擔(dān)責(zé)任；另外，要保護(hù)網(wǎng)約車消費(fèi)者的權(quán)益，對接入平臺的私家車及其司機(jī)實(shí)施嚴(yán)格的安全核查，對司機(jī)駕齡等提出要求，開展培訓(xùn)，確保所有司機(jī)在開始服務(wù)前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識；最后，放松網(wǎng)約車的價(jià)格管制，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)車的價(jià)格水平。

另一方面，針對爭論突出的車輛性質(zhì)問題，推動(dòng)不同試點(diǎn)。

網(wǎng)約車的經(jīng)營性質(zhì)的討論涉及巡游車與網(wǎng)約車的利益平衡。巡游車主體希望政府能夠制止網(wǎng)約車的發(fā)展，以給他們更大的空間；而網(wǎng)約車主體希望繼續(xù)沿續(xù)目前的發(fā)展態(tài)勢，因此，爭論不下，分歧巨大。在這種情況下，可以采取先讓部分城市試點(diǎn)的方式，如增加“上海模式”的試點(diǎn)城市；也可以再找?guī)讉€(gè)城市試點(diǎn)《管理辦法》中對網(wǎng)約車的出租運(yùn)營性質(zhì)的界定。建議行業(yè)監(jiān)管部門在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，在一年或半年的試點(diǎn)之后，組織專家對政策產(chǎn)生的市場影響進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果再出臺相關(guān)政策。