本文將從推動“互聯網+交通”新業態創新發展目標出發，對重構網約車監管體系提出一些看法與認識。

10月10日，交通運輸部從深化改革推進整體出租汽車行業健康發展和規范網約車經營管理出發，發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)。由于《管理辦法》出臺將為網約車、巡游車和消費者帶來巨大的不確定性，因此，社會反響很大，爭論非常激烈。為此，本文將從推動“互聯網+交通”新業態創新發展目標出發，對重構網約車監管體系提出一些看法與認識。

典型國家對網絡租約車的監管實踐

當前，全球對網約車的監管模式有三種：一是新加坡等國家承認Uber等網約車的合法性，但對此進行嚴格監管，如規定價格不得超過本地出租車現行價格，只能雇傭或者派遣擁有本地出租車牌照的汽車和司機，平臺服務商必須在新加坡陸路交通管理局備案等；二是法國等國家和地區執法部門將網約車服務作為非法營業進行查處；三是美國加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區三個州相繼通過監管決定或立法實現了網約車服務的合法化，使網約車平臺可申請許可和合法運營，不設車輛數量和運價管制，同時，監管機構與網絡平臺共同實施監管。

綜觀國外政府對Uber等網約車監管態度的變化過程看，起初大多是制止，之后是對其觀察評估并研究監管對策，而當前新加坡、美國等州已承認網約車的合法化并實施監管，只是監管的寬松度有別。從國外政府對Uber的態度看，他們對網約車的態度與出租車的占有率和公共交通的便捷度相關，出租車占有率高則對網約車的準入比較慎重，反之則允許網約車進入以彌補公共交通的不足，方便消費者出行。

從我國的公共交通出行市場情況看，構建發達、便捷的公共交通體系還需數年的努力。巡游車的市場占有率在不同城市差異很大，消費者細分需求的空間與規模引發了網約車的快速發展。面對巨大的消費需求，僅通過簡單立法制止無法使網約車消失，需要合理引導，重構監管，以保護消費者選擇權和平衡網約車與巡游車的利益，促進新型交通出行市場的健康發展。

網約車新政影響幾何？

交通部公布的《管理辦法》解決了網約車的合法性問題，這是一個進步，但同時也提出了“管人、管車、管平臺”的相關管理措施。其中，“管人”提出了網絡租約車平臺要與駕駛員簽訂勞動合同等；“管車”提出了接入網約車平臺車輛需要具有出租客運資質等；“管平臺”提出了平臺須接入出租客運車等相關規定。綜觀《管理辦法》，其核心條款是界定了網約車輛的出租客運性質。由于車輛性質界定決定了網約車未來發展的市場空間、市場規模與發展態勢，如果網約車定義過窄，其市場規模將被大大壓縮，消費者的需求無法滿足；如果定義相對較寬，則受眾車輛會比較多，市場將會沿續目前的發展態勢，消費者將繼續享受多元化的出行選擇。因此，車輛界定是《管理辦法》的最關鍵條款。為此，我們需要從網約車的出租客運性質界定對消費者、出租市場、產業發展和政府監管的相關影響進行分析。

從出租車市場主體看，長期以來，需求導致形成兩個市場，一是巡游出租車，二是黑車市場。網約車出現后則形成了三個市場，一是巡游出租車，二是黑車(雖然萎縮但仍然存在)，三是代表共享經濟的網約車。

從出租車市場結構看，巡游車有137萬輛，網約車大約200多萬輛，還有一部分黑車，其中，網約車占到出租車市場的50%以上。一旦《管理辦法》出臺，將僅給極少數出租客運車輛發放《道路運營證》，其將與巡游出租車一起形成合法的出租車市場，而上百萬輛網約車將成為法律上的“黑車”，從而出現出租車市場上“黑車”大于合法運營車的“窘境”。

從消費者需求看，大量網約車的存在滿足了消費者多元化出行的需求，推動了共享經濟的發展。而《管理辦法》出臺將大幅減少合法網約車數量，以維護巡游車的主體地位。但人們對網約車的需求是否就消失了呢？不可能。因為網約車消費的主體多為網絡環境下成長起來的80后和90后，經過幾年的使用，他們對專車已有一定程度的依賴，并習慣于通過分享經濟滿足出行的需求。一個新技術和新應用是否具有可持續發展性，并不取決于它的盈利模式如何，而在于全社會對它的需求。如果社會對其有巨大的需求，則新技術與新應用的發展將一定是可持續的，只不過是以不同的方式沿續它的發展軌跡，而不是簡單的政策規定就可讓它消失。因此，由于需求空間與規模的存在，極有可能形成上百萬的無證黑車，并將為打擊這些黑車帶來極高的執法成本，從而導致社會沖突等惡性事件的發生。

從網約車產業發展角度看，《管理辦法》出臺將對這個產業的發展帶來滅頂之災。以受“互聯網+”滲透影響比較早的電信產業為例，工信部將信息通信業務分為基礎電信業務和增值電信業務，并且采用不同的管理方式，2014年全行業總收入是1.15萬億，其中大概3000億是增值電信業務收入，增長率是20%；8000多億是基礎電信業務收入，增長率僅6%左右，未來，增值業務與基礎業務可能會平分天下。因此，當我們反思當年政策設計的時候，會感到電信增值業務的發展好壞與市場開放程度有密切關系，同時，行業監管者培育新興業態的發展是非常重要的，不僅能帶來這個行業發展空間，滿足消費者多元需求，也能大幅提升行業未來在整個國民經濟發展發展中的地位和作用。《管理辦法》出臺將使處于萌芽狀態的交通分享經濟或者說“互聯網+交通”新業態的發展態勢被大大扼殺，將導致新興市場發展速度大幅減緩。因此，《管理辦法》出臺將導致保護消費者權益和促進產業發展的兩大監管目標均無法實現。

重構網約車監管體系，推動試點

那么，該如何推動網絡約車這一新興業態的發展呢？

一方面，確定監管目標，構建新的網約車監管體系。

首先，面對新一代信息技術的發展與相關行業的快速滲透，行業監管部門要順應新技術和新應用的發展趨勢，從促進產業發展和滿足消費者不斷變化的需求出發，創新監管方式與制定新的監管政策。其次，要區分新型網約車與傳統巡游車的不同定位，充分考慮兩者利益，通過促進新業務和新市場的發展來推動出租車整體市場的創新發展；第三，針對網約車的特點建立行業監管部門與平臺企業的共同監管機制，各盡其責，政府制定監管標準、監測市場運行和評估監管效果，而網約車平臺具體實施并承擔責任；另外，要保護網約車消費者的權益，對接入平臺的私家車及其司機實施嚴格的安全核查，對司機駕齡等提出要求，開展培訓，確保所有司機在開始服務前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識；最后，放松網約車的價格管制，通過市場機制調節網絡車的價格水平。

另一方面，針對爭論突出的車輛性質問題，推動不同試點。

網約車的經營性質的討論涉及巡游車與網約車的利益平衡。巡游車主體希望政府能夠制止網約車的發展，以給他們更大的空間；而網約車主體希望繼續沿續目前的發展態勢，因此，爭論不下，分歧巨大。在這種情況下，可以采取先讓部分城市試點的方式，如增加“上海模式”的試點城市；也可以再找幾個城市試點《管理辦法》中對網約車的出租運營性質的界定。建議行業監管部門在試點基礎上，發現問題，解決問題，不斷積累經驗，在一年或半年的試點之后，組織專家對政策產生的市場影響進行評估，根據評估結果再出臺相關政策。