●保證住房市場穩健調整與發展，支撐宏觀經濟持續健康發展，完成全面實現小康和跨越“中等收入陷阱”的目標，必需審時度勢，提前出手。

●基于住房市場目前緊迫的形勢、未來的遠景，去庫存、穩投資和防風險是促進中國住房長期可持續地穩健發展最主要的目標和任務。

●鑒于政策工具和制度安排的特點以及傳導作用機制復雜，要保證政策效果最優化和最大化，應注意堅持綜合用力、精準發力、利用時滯、差別施策四項原則。

●主攻去庫存、穩投資、防風險三大目標，要從需求與供給兩端出發，實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協同推進。

2015年的住房市場形勢超出預期。商品住房銷售與價格同比增長經歷V型變化，過剩庫存達21億平方米，1-10月份房地產投資增速降至20%，對經濟增長貢獻幾乎為零;2016年的住房市場形勢比較嚴峻。銷售呈現乏力，去存壓力加大，房價有升后下降的風險，空間分化趨勢嚴重。應對挑戰，保證住房市場穩健調整與發展，支撐宏觀經濟持續健康發展，完成全面實現小康和跨越“中等收入陷阱”的目標，必需審時度勢，提前出手，在保持宏觀政策連續性的基礎上，及早統籌布局和實施重大戰略措施。2016年及稍后住房政策必需主攻“去庫存，穩投資，防風險”三大重要目標，堅持“綜合用力，精準發力，利用時滯，差別施策”四項政策原則。實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協同推進。

主攻三大重點目標

促進中國住房長期可持續地穩健發展，有許多目標和任務，但是基于住房市場目前緊迫的形勢、未來的遠景，以及整體經濟的形勢和任務，當務之急，最主要的目標和任務就是：去庫存、穩投資和防風險。

去庫存：爭取未來3-5年回到合理區間

自2009年以來，房地產市場高漲帶動住房開工、施工面積大幅攀升，導致供給出現階段性和結構性嚴重過剩。預計2015年商品住房總庫存達39.96億平方米。其中，待售現房庫存4.2585億(去化期23個月)，待售期房庫存35.7億(去化期4.5年)。商品住房過剩庫存高達21億平方米。其中，現房過剩1億，期房過剩19.923億。庫存長期積壓嚴重威脅著經濟、金融和社會的健康、安全與發展。因此，去庫存是當前首要住房政策目標。

穩投資：盡快恢復到新常態水平

2014、2015年房地產投資增幅呈持續俯沖式下降，嚴重拖累了宏觀經濟的增長。2015年1-10月房地產開發投資增長降至2%，對經濟增長的貢獻為零。但是，一方面，中國住房市場確實蘊藏新需求，未來房地產投資仍有潛力;另一方面，未來5年要保持6.5%以上的增長，在新產業、新動能還處在成長期之時，未來5年房地產投資增長等應恢復和保持10%左右的新常態。假定銷售與住房投資增長相等且同步，如果以2016年10億平方米為基數，每年按10%的速度增長，未來新增住房需為67.2億平方米。

防風險：持續保持在合理和可控的區間

鑒于2015年商品住房銷售接近2013年的峰值，既有的剛需和改善性需求將得到短期性釋放，2016年房價面臨先升后降的波動風險;與此同時，市場調整已持續兩年，庫存壓力與資金緊張，使開發企業面臨債務和交房違約的雙重風險。防止價格波動和違約產生區域性與局部性風險是重要政策目標。

堅持四項政策原則

實現上述三大目標，需要多個相關政策措施支持，鑒于政策工具和制度安排的特點，以及傳導作用機制復雜，要保證政策效果最優化和最大化，應注意堅持以下四項原則：

綜合用力：供求端措施合力推進、長短期政策搭配運用、行政手段與制度構建有機結合

在中國經濟供給側矛盾凸顯、住房市場深度調整的背景下，單純依靠短期宏觀政策，難以刺激需求、加快去化(庫存)和穩定投資，更難以解決綜合目標。因此，2016年及未來5年住房市場調控需要堅持綜合著力的系統性調控方式。需求端開辟新需求，調整和釋放原需求措施;供給端減少開工，加快施工和減少爛尾的措施要同時推進。為此，除了采取持續和適度寬松的財政貨幣政策外，要進一步調整重要行政措施的限制，比如普通商品房標準調整和高端住房消費限制取消，加快推進購房落戶、購房利息抵扣個稅制度、普惠金融(包括公積金)制度、住房制度的改革和實施，支持地級及以下城市基礎設施投資規劃和政策等。通過發揮“組合拳”式調控的整體作用，合力促進中國住房市場的穩健調整與發展。

精準發力：注意不同政策對住房價格及投資的不同影響，采取組合政策促進促銷售、穩投資與穩房價目標的兼容

金融、財稅政策調整對住房銷售、價格及投資等住房市場核心變量都存在重要影響，但相同的政策工具對房價和房地產投資具有強弱有別的不對稱性沖擊。其中，存款準備金調整對房價影響十分明顯，對房地產投資影響弱些，房貸利率調整對房價影響明顯，對房地產投資影響較弱。交易稅對房價影響明顯，但對投資的影響具有不確定性。為避免“按下葫蘆起了瓢”或者“未達目標一，又失目標二”的情況發生，未來住房市場調控過程需要堅持精準發力原則。第一，更多和更重地使用對房地產銷售和房地產投資正向作用大的政策工具，更少和更輕使用對房價正向作用大的政策工具。第二，根據對未來市場形勢及關鍵變量的未來變化預測，注意政策工具的搭配使用。第三，注意政策工具使用的力度，頻繁使用和輕度使用，做到細水長流，從而減少市場的較大波動。

利用時滯：正視宏觀政策的時滯效應及變化強度差異，為政策工具在最佳滯后效應時點上發揮作用創造條件

降息、降準、減稅等不同政策對住房市場具有滯后性作用過程。其中，存款準備金率調整對房價的影響存在弱-強-弱的倒“U”型變化，第5個月左右影響最大;房地產投資對房價的影響也存在弱-強-弱的倒“U”型變化，第3個月前后影響最大;房貸利率對房價變動的影響速度快，第2個月左右影響最大;住房交易稅變動對房價的影響，在未來大約6-8個月內才發揮最佳的政策效應。

基于政策具有滯后效應，應樹立當前出臺的政策是調控未來若干月后的市場而不是調控當前市場的理念。通過提前預判和預警未來數月內市場形勢和關鍵變量的表現，提前適時適度調整和改變政策，避免過去出現問題時才采取政策，沒有發揮作用時再大幅加大力度，從而導致對策趕不上變化，造成市場大幅上下波動。第一，基于對未來的預測，目前有必要再實施降準、降息的政策，并在2016年初推出繼續降低住房交易稅等政策。第二，由于貨幣與財政政策作用有限，需要增添重要制度改革和創新等措施，這些制度也有時滯效應，要注意出臺時機和節奏，防止政策疊加，引起市場波動。第三，通過多項政策和制度措施時間維度上的有序搭配，為政策工具在最佳滯后效應時點上發揮作用創造條件。

差別施策：針對不同類型的城市采取差異化調控措施

對于大國特征明顯的中國而言，由于不同城市對政策工具響應程度存在空間差異，因此，當前及未來五年對住房市場的調控中，在金融、財稅、土地及行政措施等方面需要對不同的城市分類指導和差別對待。在金融政策方面，實行差別化的抵押貸款首付比例，一、二線城市高于三、四線城市;實行差別化的公積金貸款利率，一、二線城市高于三、四線城市。同時加快擴展三、四線城市公積金覆蓋面。在財稅方面，實行差別化的稅收政策，讓三、四線及以下城市買賣住房的營業稅、契稅和所得稅的優惠和抵扣高于一、二線城市。在財政政策方面，進一步提高對三、四線及以下城市的轉移支付比重。在土地政策方面，按照土地與人口掛鉤的要求，合理調整不同城市供地數量、類型、節奏，增加一線城市和部分二線城市等熱點地區新增建設用地的供應指標。在行政措施方面，繼續實施一線城市的限購措施，取消一、二線城市大戶型及高端住房建設、開發和消費的限制。在制度改革方面，三、四線及以下城市加快制定戶籍管理等制度，加大提升公共服務質量和均等化水平的力度。

采取六項路徑措施

主攻三大目標，宜堅持上述四原則，要從需求與供給兩端出發，實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協同推進。新需求：農民工購房是前鋒、主攻;原需求，改善性需求是主力、中鋒;保障性需求是重要偏鋒;加快施工、減少開工和減少爛尾是三大后衛。

開辟新需求，支持農民工購房

將“支持農民工購房，開辟新需求”作為六項措施的急前鋒和主攻，立即采取果斷措施予以重點突破。因為單依靠固有的存量需求，無法化解巨大的庫存，同時保持投資持續增長，所以，必需迅速打開需求的新空間。而農民工購房是去庫存、穩投資的最大新需求。

按照未來5年1億人城鎮化計算，如果70%的家庭人口在城鎮購房(人均33.3平方米)，每年以農民工為主體的購房需求可達4.6億平方米，未來5年總共23.1億平方米。目前庫存積壓主要集中在地級及以下城市。但根據國家統計局對農民工調查報告的數據，2014年外出農民工購房人口占總體人口的1%。另從就業地看，目前1.7億外出農民工69.1%在地級及以下城鎮就業。從購買力看，根據農民工在不同行政級別城市購房的房價收入比測算：除省會以上城市外，如有住房抵押貸款支持，再加上相關的配套措施，多數農民工家庭有能力在地級及以下城市購房落戶。但是要使農民工真正有意愿又有能力購房還需采取切實的以下五策：

第一，借鑒曾經的藍印戶口制度，給購房家庭落戶并享受優質教育等公共服務。全面推進并完善居住證制度，凡是購房者不再考慮就業或者交納社保的年限，享受和戶籍居民平等的公共服務和基礎設施。尤其是子女有平等的優質教育權利，是農民工購房最大的動力源。政府給購房者與戶籍居民平等的就業與創業機會。將其納入就業與創業服務體系，給予服務和扶持。

第二，探索實施商品房共有產權制度，實施住房產權分割出售。一方面，開發商資金緊張，亟待去庫存;另一方面，部分農民工購買資金有缺口，要解決扭結，實現多贏。可探索實行住房產權開發商部分持有和部分出售的制度辦法。開發商與購房者共同到銀行辦理并獲得抵押貸款。開發商與購房者可按3∶7、5∶5、7∶3不同的比例持有，開發商將持有產權部分租給業主，并商定未來若干年以合理的價格全部出售給購房家庭。

第三，建立普惠住房金融制度，實現政策性和商業性覆蓋農民工。針對目前存在的政策性金融和商業性金融對農民工的排斥狀況，建立普惠的政策性住房金融體系，將公積金覆蓋到農民工，降低公積金貸款的存款標準，提高貸款額度，并實行可異地公積金提取制度;建立商業性普惠金融體系：讓農民工獲得與戶籍居民平等的商業住房抵押貸款機會，同時加快完善農民住房財產權等抵押與擔保制度。

第四，允許和鼓勵農民工轉讓土地承包權，出售和出租住房。農民工在農村的財產權保護制度和市場化交易，不僅有助于資源合理利用，農民在城鎮里樂業，而且有助于其在城鎮安居。但是在這些方面還存在不少法律和制度性障礙。為此，總結試點經驗，加快推進農村土地制度改革，全面推開土地承包權流轉、宅基地使用權轉讓和集體收益分配權落實。

第五，改進地級以下城市的基礎設施與公共服務。造成一、二線城市住房需求持續高漲與三、四線及以下城市需求乏力的根本原因是：基礎設施及公共服務在不同行政級別的城市存在巨大的落差，導致人口向行政級別高的城市流動，小城鎮缺乏吸引力。因此，要加快制定向小城市傾斜的投資政策，引導產業項目和基礎設施建設，在住房支付能力強的小城市布局，提高其就業吸納能力，改變我國城市就業吸納能力和住房支付能力錯配的現狀，激勵更多的農民工在小城鎮購房和永久性遷徙。

激勵原需求，釋放改善性需求

改善性需求是去庫存、穩投資和防風險的中堅力量或主力中鋒，改善性需求雖不是增量，但其在三個需求中總量最大，仍是需求的主體。鑒于城鎮已經實現人均一套的目標，城鎮4億左右中等及以上存量人口還有部分改善性需求的愿望。若將這部分需求作為歷史的延續不變(最近幾年，每年銷售量都在10億平方米左右)，“十三五”期間總共應達50億平方米，根據發展規律和發展要求可能也應該持續釋放，但需要一定的政策激勵才有可能釋放出來。為此，要重點采取兩個措施：

第一，加緊研究實施出臺按揭貸款利息抵扣個人所得稅政策。鑒于目前住房市場結構分化趨勢嚴重，應實施差別化的利息抵扣個人所得稅政策，對于三、四線城市居民，對于工資性收入居民應給予更多的抵扣。

第二，調整住房層級的劃分標準，取消高端住房消費行政限制。鑒于庫存嚴重的現實和中產家庭住房消費升級，應考慮取消對高檔和大戶型住房的投資、建設和消費的限制。取消不同標準商品房構成比例的限制，根據住房市場需求，調整住房供應結構。調整和提升普通商品房、高檔商品房以及豪宅等的面積和功能標準，根據新的標準，制定新的稅收等政策與制度。

調整原需求，實施貨幣化保障房

保障性需求是去庫存、穩投資和防風險的重要支撐力量或偏鋒。“十三五”期間，城鎮仍有1億左右的人口需要獲得大約3800萬套(預計30億平方米)的安居性住房保障，包括：棚戶區改造、公廉租房等。鑒于目前商品住房過剩庫存的形勢，保障房由新建轉為收購的形式實現商品住房去化與保障房供應不減的雙重目標。若按照50%的購買量計算，即有15億平方米從市場購買，每年達3億。為此，需要繼續完善以下措施：

第一，增加住房保障的財政預算支出。中央加大保障房的財政轉移支持力度，地方政府也應加大預算支出比例，用于直接購買住房或者用于購房補貼。

第二，稅收和行政事業收費的減免。按照政府建設保障房的稅費減免標準，在保障對象購買商品房時，給予稅費的減免。

第三，加快建立政策住房銀行和政策性擔保機構。保障對象家庭因收入等原因，申請貸款購房多受限制，建議相關機構專司中低收入住房保障對象的住房抵押貸款和抵押擔保。將住房公積金的覆蓋面擴大到中低收入的保障家庭。

第四，地方政府應將拆遷盤活的土地獲得收入主要用于保障購買與建設的補貼。

減少開工，扶持開發企業轉型升級

減少開工是去庫存、穩投資和防風險的重要偏后衛。減少開工對去庫存具有關鍵意義。在房地產高漲期，眾多行業企業涌入房地產行業，房地產開發也比較粗放。在庫存積壓嚴重和增長進入新常態的倒逼下，眾多企業已經開始轉型升級。一批原來從高科技和制造業進入的企業正在或希望回歸本業，一批企業正在或希望從開發轉移到金融及高端服務業，還有一批企業正在或者希望轉型到高端住房、文化地產、旅游地產和體育地產、養老地產。這對房地產及整體經濟轉型具有積極意義。應抓緊制定相關的政策和措施予以支持。如在土地用途調整，土地使用權轉讓交易，行業資格及相關行政審批，稅費等方面給予扶持和便利化。

加快施工，幫助開發企業融通資金

加快施工是促進投資恢復增長的關鍵，是實現三大目標中堅后衛。2015年竣工面積下降較快，反映房地產開發建設進程減緩。目前有不少房地產項目，區位、戶型、配套等條件比較好，市場前景也相對樂觀，尤其是一些已經出售的項目，需要加快進度，及早竣工交付使用。但是因為資金原因，工期一再拖延，面臨金融機構債務違約、農民工工資拖欠和交房違約等風險。政府尤其是地方政府應積極幫助協調信貸資金，幫助債券融資和股權融資等，延緩土地等稅費的交納，優化、減少不合理審批，優化行政服務，支持企業加快施工進度，恢復房地產投資。

減少爛尾，鼓勵開發企業并購重組

減少爛尾是防范違約風險的關鍵，是實現三大目標的偏后衛。在房地產高漲期，涌現了大批的中小房企和項目公司。目前，在庫存壓力和資金緊張的環境下，處在破產倒閉和停工爛尾的狀態或者邊緣。這不僅會導致嚴重的債務違約、交房違約等風險，而且還造成大量資源的閑置和浪費。通過引入有實力的品牌企業，實施并購重組，可以化解以上風險，減少損失和浪費，而且還可以實現資源的優化配置和合理流動，促進經濟轉型。為此，要加快產權交易市場基礎制度建設，健全和完善相關的管理機構和服務體系，便利企業辦理涉及并購重組的各種手續和權證，為產權確定、產權分割、產權定價，提供周到及時的服務。與此同時，加快產權交易信息平臺和交易技術平臺的建立，積極為企業牽線搭橋。

(倪鵬飛中國社科院財經院院長助理，《中國住房發展報告》主編;丁如曦 中國社科院財經院博士后)