【2016年赤字大概率或突破3% 債務(wù)置換將不再分批】財稅部門相關(guān)人士表示，由于2016年將繼續(xù)實施積極的財政政策并加大力度，赤字規(guī)模有望擴大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；與此同時，不被列入赤字的地方專項債務(wù)將會增加，2016新增的債務(wù)限額總數(shù)還需經(jīng)全國人大的批準，具體結(jié)果需要等待今年3月召開的全國“兩會”揭曉。(經(jīng)濟觀察報)

2016年剛剛開年，財政部就對地方債務(wù)出了一套組合拳。

1月11日，財政部出臺《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》(下稱《意見》)，將地方政府債務(wù)的限額分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。隨后不久，繼2015年實施三批共計3.2萬億債務(wù)置換后，2016年的地方債務(wù)置換工作也已啟動。

記者了解到，目前，財政部已將2016年的地方債務(wù)置換額度下發(fā)地方財政部門。對于此次置換的總體情況，財稅部門相關(guān)人士表示，由于2016年將繼續(xù)實施積極的財政政策并加大力度，赤字規(guī)模有望擴大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；與此同時，不被列入赤字的地方專項債務(wù)將會增加，2016新增的債務(wù)限額總數(shù)還需經(jīng)全國人大的批準，具體結(jié)果需要等待今年3月召開的全國“兩會”揭曉。

1月13日，財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚告訴記者，地方債務(wù)置換進行“一年一授權(quán)”，財政部只進行總額管理，不再實施類似2015年的分批置換。至于置換進度，則由地方政府按照債務(wù)到期和剛性兌付的情況，來酌情實施。

2015年的財政預(yù)算報告顯示，中國赤字規(guī)模為1.62萬億，包括中央赤字規(guī)模1.12萬億和地方的5000億元，赤字率約為2.3%。

趙全厚說，赤字率的高低決定了財政的總量空間，也體現(xiàn)了財政政策是否更積極。雖然赤字率3%的警戒線并不是金科玉律，但卻是各國的一個心理線，“一個國家的赤字率太高，會影響國家的主權(quán)信用，所以也會盡可能把控赤字規(guī)模”。

上述財稅部門相關(guān)人士對記者說，財政部部長樓繼偉對于地方債務(wù)中變相舉債的問題十分擔憂。該人士引述樓繼偉在2015年年初的一次內(nèi)部講話稱，財政部擔心PPP異化為舉債新通道，有些地方因受債務(wù)管理政策約束，轉(zhuǎn)而通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式，在PPP模式中進行變相融資，增加了風險概率。

人大的擔憂

財政部上述《意見》的主要內(nèi)容是，合理確定地方政府債務(wù)總限額，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。

年度地方政府債務(wù)限額，分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額，具體計算方法是上年地方政府債務(wù)限額加上當年新增債務(wù)限額，或減去當年調(diào)減債務(wù)限額。地方政府債務(wù)的總限額，則由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。

全國人大常委會預(yù)算工作委員會(下稱“預(yù)工委”)人士認為，目前為控制債務(wù)規(guī)模過快增長，國家決定對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，但對如何確定限額僅有原則性表述，如何科學界定地方政府債務(wù)限額，將債務(wù)規(guī)模控制在合理水平，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，還需要深入研究提出明確意見。

2015年底，全國人大常委會專題調(diào)研組提供的調(diào)研報告顯示，2014年末全國地方政府債務(wù)余額為15.4萬億元，主要來自市、縣級地方政府，舉借主體主要是融資平臺、政府部門和機構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。報告稱，據(jù)財政部門測算，到2015年末，地方政府債務(wù)余額限額16萬億元，債務(wù)率預(yù)計約為86%，低于100%的風險警戒線，債務(wù)風險總體可控。

盡管如此，上述預(yù)工委人士仍認為，地方政府的存量債務(wù)規(guī)模較大，增長較快。比如，2014年末地方政府債務(wù)余額比2013年6月底凈增4.5萬億元，增幅達到41%，這個數(shù)字是2014年地方一般公共預(yù)算收入的1.2倍，約為2014年地方一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出決算匯總數(shù)的86.3%。

該預(yù)工委人士說，從美國的次貸危機到歐洲主權(quán)債務(wù)危機都說明，個別地區(qū)、個別領(lǐng)域債務(wù)風險控制如果不當?shù)脑挘陀锌赡芤l(fā)系統(tǒng)性的風險。財政部統(tǒng)計，中國個別省份債務(wù)率已經(jīng)超過100%，還有100多個市本級、400多個縣級債務(wù)率超過100%。“我們在調(diào)研中了解到，現(xiàn)在有很多變相舉債、違規(guī)擔保等等一些錯誤的做法沒有得到有效糾正，或者還在繼續(xù)發(fā)生，這些都說明問題還是不小的，應(yīng)當引起足夠的重視。”上述預(yù)工委人士舉例說，東部某省前些年每年土地出讓金的數(shù)大致在2000億左右，現(xiàn)在是七八百億，下降了三分之二，這樣就存在了還債的風險問題。

債務(wù)置換繼續(xù)

在化解存量債務(wù)和穩(wěn)定經(jīng)濟增長的雙重壓力下，地方政府對新增債務(wù)的需求仍然較大。

全國人大常委會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府官員希望中央對地方舉債能夠理解和支持，在加強債務(wù)管理的同時，也應(yīng)考慮地方經(jīng)濟發(fā)展需要，在今后的新增債務(wù)限額分配上給予適當傾斜。

他們的理由是，在當前經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，不允許地方政府舉債投資，經(jīng)濟可能下滑過快而引發(fā)各方面問題，特別是中西部地區(qū)要加快發(fā)展，融資需求仍然較大，包括在建項目在內(nèi)都需要持續(xù)投入建設(shè)資金。

因此，在他們看來，進一步的債務(wù)置換是必須的。

記者了解到，目前2016年全年的地方債務(wù)置換額度已經(jīng)下發(fā)，財政部負責規(guī)模管理，地方財政部門在規(guī)模內(nèi)根據(jù)實際情況進行置換。總體置換額度是在2015年10月底上報財政部，12月底批準下來的。

1月14日，一位地方債務(wù)管理辦公室人士對記者說，2016年債務(wù)置換的上限，基本上是各個地方自己向財政部報，財政部則根據(jù)各地報的規(guī)模需求來確定置換額度，只要在合理需求之內(nèi)都會滿足。

“2016年置換債券不僅是針對2016年到期債務(wù)，還有2017年、2018年提前償還的債務(wù)。地方政府將原本要到一兩年后才償還的高息債務(wù)，提前在2016年償還，實際上就是轉(zhuǎn)化為時間長、低利息的置換債務(wù)。”上述債務(wù)管理辦公室人士說。

2015年進行了3.2萬億地方債務(wù)的置換，遠超審計署當初審計的數(shù)據(jù)。財政部認為，這實現(xiàn)了對當年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降到3.5%左右，預(yù)計將每年節(jié)省利息2000億元。

而全國人大預(yù)工委則認為，國務(wù)院計劃將15.4萬億元的存量債務(wù)在未來三年內(nèi)置換，規(guī)模大、時間緊，如果處理不當，會對債券市場、利率水平造成沖擊，帶來市場行為扭曲。此外，置換債券的持有人過度集中在銀行系統(tǒng)，與過去融資平臺負債主要是銀行貸款所帶來的風險本質(zhì)上并無區(qū)別。

為此，在上述《意見》中，財政部提出，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風險等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。

一位財稅部門人士說，2016年財政部門為妥善處理存量債務(wù)，肯定會加大置換債券的額度，并會嚴格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務(wù)；同時，還會完善地方政府債券發(fā)行機制和市場定價機制，爭取不再出現(xiàn)地方債券利率低于國債的事件。(來源：經(jīng)濟觀察報 記者：杜濤)