發改委稱今年將出臺新設市標準，10萬人口特大鎮或可升級為市

廣東廿多個特大鎮 具備升市人口規模

“今年將出臺新設市標準，10萬人口特大鎮或將升級為市。”19日國家發改委透露上述消息后，輿論再次聚焦在“撤鎮設市”上。

截至2012年，廣東省內鎮區常住人口超過10萬的鎮共有26個。到底什么樣的鎮可以升級為市?若升級，老百姓的生活會受到怎樣的影響?20日，羊城晚報記者就此展開調查。

A現狀 廣東近30個鎮人口超10萬

19日，國家發改委介紹了2016年新型城鎮化重點任務，國家發改委規劃司司長徐林指出，“小馬拉大車”“胖身子穿緊身衣”，許多大規模的縣城、城鎮受限于鄉鎮管理體制和行政框架限制，發展活力和增長潛力得不到充分釋放。目前中國超過10萬人的鎮已經有200多個。需要在制度上為這些鎮成為新的中小城市提供支撐，所以今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為城市。要加快拓展特大鎮的一些功能，進一步擴大10萬人以上特大鎮的管理權限。

19日公布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國很多特大鎮一級具備城市的體量與特征，鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個。

不過在談論這個話題之前，應該先弄明白“10萬”人口指代什么，是在全部鎮域范圍內，還是鎮區范圍內?是常住人口還是戶籍人口?

對此，國家行政學院公共管理教研部教授竹立家昨日在接受記者采訪時就指出，推動10萬人口的特大鎮撤鎮設市，這里應該指的是鎮區范圍內，也就是俗稱鎮中心常住人口超過10萬的鎮，而不包含該鎮其他區域。

根據21世紀宏觀研究院的梳理，截至2012年廣東省鎮區常住人口超過10萬的鎮共有26個。而記者在走訪過程中，一直以來，對于撤鎮設市，坊間呼聲最大的都集中在珠三角區域。

B案例 虎門、長安兩鎮升格進展較慢

事實上，早在2014年出臺的《國家新型城鎮化綜合試點方案(2014—2020年)》中，國家就同意通過法定程序，推進虎門鎮和長安鎮撤鎮設市設區試點，并明確了實施路徑：先制訂虎門、長安新型設市初步方案。國家同意開展試點后，將制定具體方案及設市申請按程序報國務院審批。這為廣東率先嘗試撤鎮設市拉開了帷幕。

2015年5月，東莞公布《東莞市開展國家新型城鎮化綜合試點工作實施方案》，進一步透露了具體做法，擬將虎門鎮、長安鎮設置為新型市或區后，其行政級別升格為縣處級，但不簡單復制縣一級行政模式：精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。在政府機構的設置上，將進行優化，控制不增編制。

但此后接近一年時間，兩地就沒有進一步公開報道進展了。作為一項牽涉面甚廣的改革，撤鎮設市容易遭遇哪些難題?廣東一位不愿意具名的專家分析稱：廣東提出撤鎮設市也挺久了，但一直未見下文，可能是國家審批流程長，省里和市里仍要綜合考慮，上中下都有一些復雜因素。

而昨日記者采訪長安鎮相關部門時，其稱暫時不方便回應，記者未能進一步了解到信息。

C說法 “強鎮擴權”，廣東有經驗

那么，什么樣的鎮才可以撤鎮設市呢?

竹立家認為，我國東中西部差異很大，各地發展不平衡，各省應該根據實際情況，比如該鎮的經濟總量、面積、人口、管理權限等，來決定是否推行。“比如中西部可能人口超過10萬就可以了，長三角珠三角甚至可以定到二三十萬以上。所以我建議審批權應該下放給地方人大，由各地制定適合自身情況的標準。”

對此，廣州市社會科學院高級研究員、廣東省體制改革研究會副會長彭澎也提出了類似的觀點。他告訴記者，除去人口的因素外，還應該結合其他條件綜合分析，最終決定是否撤鎮設市，不適合一刀切，如果該鎮靠近城市中心地帶，改成“區”就好，形成中心城區;如果該鎮在當地的經濟實力占比不是很大，撤鎮設市比較勉強，可以考慮保留原狀;有的可以幾個鎮進行合并。

值得一提的是，廣東雖不是最早提出“鎮改市”的省份，但在“強鎮擴權”的思考上其實早有突破。2009年11月，佛山市順德容桂街道、南海獅山鎮同步啟動簡政強鎮事權改革試點，成為廣東此項改革的先鋒。隨后，東莞市塘廈鎮、石龍鎮、長安鎮和增城新塘鎮相繼加入“強鎮擴權”俱樂部。

這些試點區域內，審判權適當下放，鎮政府的經濟和社會管理職能更加完善，擁有了與其經濟社會發展相適應的行政許可、行政執法以及其他行政管理權。

“我們已經有多年的強鎮擴權經驗，有些地方實際享有的權限比鎮大，撤鎮設市對一些地方來說只是更加名正言順罷了，既然國家有安排，算是給了一個機遇，廣東可以率先行動。”彭澎說。

D懸念 辦事更便利，房價會升高？

撤鎮設市，其實不是一個懸在空中的話題，它與老百姓息息相關。

據東莞市委黨校一位專家介紹，鎮一級被賦予縣級管理權限后，群眾辦事會更加方便，“以目前已經下放的環保、安監等審批手續為例，沒下放前申請人需要前往市區，一旦表格填錯了，又得再回來虎門或長安重填、蓋章，來回奔波，費時費力。”

佛山科學技術學院政法學院副院長梁綺惠認為，“除了行政審批的效率更高了之外，還有一個公共設施的投入，因為鎮的公共設施還是普遍不足的，但如果變成市的話就要按照城市的標準來配資發展，那么公共設施的投入也會相應的增加。醫療教育等領域水平得到實質提升”。

此外，記者走訪還發現，倘若撤鎮設市，市場對當地房價有更為明顯的高期待值。東莞葉先生在虎門新聯社區買了一套三居室的房子，去年回到東城工作后一直想把房子賣掉，在得知虎門或要撤鎮設市，他很興奮，“虎門的行政級別提高了，那我的房子應該會升值吧?房子我暫時不賣了，坐等升值。”

不過，也有不少人擔憂，撤鎮設市后可能會帶來機構增多和人員膨脹問題。

權

有些特大鎮單位級別低，不適應發展需要，特大鎮內設機構絕大部分只有事權，缺少職權。若設市，有望獲得更大權限，提高行政級別，有助于提高運作效率。

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有些特大鎮編制數量不足，易造成人才流失。若設市，可適當增加編制，解決“腳大鞋小”的問題。但也有造成人員膨脹問題的可能。

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特大鎮內設機構絕大部分沒有財權，若設市，按照財權與事權相匹配的原則，可進一步探索特大城鎮財政管理體制的有效形式，同時提高稅費返還比例。