11月15日訊

16萬億地方債設四級風險預警 必要時啟動地方政府財政重整

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務為16萬億元。債務率（即年末債務余額與當年政府綜合財力的比率）為89.2%，低于國際通行的警戒線。

正如新華社援引財政部有關負責人的話所說，目前我國政府債務風險總體可控，但存在局部風險隱患，需引起重視。新華社記者采訪也發(fā)現(xiàn)，目前地方債風險管理主要面臨個別地區(qū)超警戒線、違規(guī)融資擔保承諾、“偽PPP”現(xiàn)象不斷等三大挑戰(zhàn)。

未雨綢繆。14日，國務院辦公廳發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》），對可能會出現(xiàn)的地方政府性債務風險應急處置作出總體部署和系統(tǒng)安排。

財政部有關負責人表示，《預案》的出臺有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預警的能力，提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

四級應急機制亮相 必要時啟動地方政府財政重整

為確保債務風險“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”，《預案》依據(jù)風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，相應實行分級響應和應急處置。

以Ⅰ級債務風險事件為例，當省級或全省（區(qū)、市）15%以上的市縣無法償還債務本息，或是全省（區(qū)、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區(qū)地方政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上，只要一項指標異常，就可確定為Ⅰ級債務風險事件。

財政部介紹，對于Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當救助。另外，當?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風險時，中央政府可適當指導。

“明確四個等級的劃分標準對地方政府來說無異于懸掛起風險‘警鈴’，一旦達到標準觸發(fā)風險事件，就要依照預案處置，有利于倒逼地方政府樹立風險意識，加強動態(tài)監(jiān)測和實時預警，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉化。”中國社科院財經院院長助理張斌在接受新華社記者采訪時說。

根據(jù)預案，一旦發(fā)生Ⅳ級及以上風險事件，必要時可啟動地方政府財政重整計劃。

啟動財政重整計劃后，進入重整期的地方政府為償還債務本息首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源渠道；壓減支出也是必需的舉措，包括壓縮基建支出，不得新上政府投資項目等；壓縮政府公用經費，實行出國、培訓、公務接待等項目“零支出”；控制人員福利開支，機關事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；以及清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼、調整過高支出標準等。

啟動財政重整還包括處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等諸多舉措。

“財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計劃。”張斌說。

依法分類處置債務 違規(guī)擔保承諾無效

化解風險，關鍵要處置好債務。《預案》依據(jù)預算法、擔保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務類型提出處置原則，實現(xiàn)債權人、債務人依法合理分擔債務風險。

具體包括：

——對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。

——對非政府債券形式的存量政府債務，債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規(guī)定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任；債務人為企事業(yè)單位等的，經地方政府、債權人、企事業(yè)單位等債務人協(xié)商一致，可按合同法規(guī)定分類處理，切實依法實現(xiàn)債權人的合法權益。

——對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬于政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%；對可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府視情況救助，但保留對債務人的追償權。

——對新預算法實施后地方政府違法違規(guī)擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。

另外，經國務院同意，財政部專門制定了指南，進一步區(qū)分存量債務中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為預案配套文件印發(fā)實施。

財政部明確表示，新預算法實施后，包括融資平臺公司在內的地方國有企業(yè)舉借的債務依法不屬于政府債務，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，只在出資范圍內承擔有限責任。

上海財經大學教授鄭春榮認為，《預案》將存量政府債務列為政府債務風險，存量或有債務以及其他債務列為或有債務風險，這意味著政府對納入規(guī)范管理的存量政府債務能夠較好地保障還本付息。對未納入的債務歸到或有債務，當這些或有債務出現(xiàn)違約時，政府不承諾兜底。這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在“萬一債務違約，上級政府一定會來救助”的不良預期。

此外，《預案》還提出，省級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。同時，一旦發(fā)生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件，將適時啟動債務風險責任追究機制，要求地方政府依法對相關責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門對銀行業(yè)金融機構相關責任人員依法追責。