《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式對(duì)外公布。這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化路徑。

我國(guó)歷來(lái)重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)，2007年物權(quán)法出臺(tái)，以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度逐步形成，全社會(huì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出新要求。“十三五”規(guī)劃建議指出，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化，依法保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

然而，受各種因素影響，當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況仍不樂(lè)觀，特別是不同所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠同等，公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、民營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)被違規(guī)查封扣押凍結(jié)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公有產(chǎn)權(quán)受侵犯、國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象依然存在，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為易發(fā)多發(fā)。

針對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足之處，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》為解決長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)所關(guān)注的八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題明確了方向。同時(shí)，“意見”明確了進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化的五個(gè)原則。

依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)，意義重大。從今日起，《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版推出“權(quán)威解讀產(chǎn)權(quán)保護(hù)頂層設(shè)計(jì)”專欄，對(duì)“意見”進(jìn)行深入解讀，剖析“意見”將怎樣影響我們的生活。敬請(qǐng)關(guān)注。

□　本報(bào)記者 趙麗

□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 王曼寧

11月27日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式發(fā)布，這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。

說(shuō)到“產(chǎn)權(quán)”，大多數(shù)人首先想到的，應(yīng)該是大紅色的房屋產(chǎn)權(quán)證、每天漲漲跌跌的股票。事實(shí)上，此次發(fā)布的中央文件，針對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，都給予明確的改革方向。

在八大產(chǎn)權(quán)問(wèn)題中，老百姓最關(guān)切的是，房屋土地使用權(quán)到期后，怎么辦?花了大半輩子的積蓄買的房，70年后還是我的嗎?

“意見”第十大項(xiàng)第一句明確寫道：“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”

在專家看來(lái)，這一句話，回答了上上下下最關(guān)切的問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，中央出臺(tái)“意見”告訴人們，住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)的性質(zhì)都是用益物權(quán)，都是有期限的物權(quán)，但是不能因?yàn)檫@些土地權(quán)利是有期限的用益物權(quán)，就使人民群眾對(duì)自己所享有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)產(chǎn)生疑慮，甚至喪失信心。

研究后續(xù)安排保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)

《孟子·滕文公上》曰：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心。”由此可見，產(chǎn)權(quán)自古以來(lái)就是穩(wěn)定人心、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的“定盤星”，居民房屋產(chǎn)權(quán)更是如此。

楊立新向記者介紹說(shuō)，關(guān)于住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期續(xù)期的法律安排，主要說(shuō)的是城市居民在購(gòu)買商品房屋的同時(shí)，所取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

“在開發(fā)商向政府取得出讓的建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，法律規(guī)定的使用期限是70年，當(dāng)然也有其他不同的期限，但最高是70年。既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)有期限的用益物權(quán)，那就一定存在著期限到期后的續(xù)期問(wèn)題。因此，在其他法律中，就規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限到期后，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期，并交納續(xù)期的出讓金。”楊立新說(shuō)，在物權(quán)法制定過(guò)程中，城市居民反映強(qiáng)烈，擔(dān)心70年期限到期后，自己的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益將會(huì)受到損害，甚至被趕出家門，因此紛紛提出不同意見。立法機(jī)關(guān)為了解決這個(gè)問(wèn)題，在物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)容，安定了民心。

既然物權(quán)法已有明文規(guī)定，中央為何仍要出臺(tái)這樣的意見?

“在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的70年期限到期后，經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期后的權(quán)利究竟是何種權(quán)利、要續(xù)期多少年、還要不要繳費(fèi)等問(wèn)題，物權(quán)法都沒(méi)有明確規(guī)定。”楊立新說(shuō)。

既然如此，要確權(quán)，就面臨兩種方式：法律直接確權(quán)或通過(guò)交錢確權(quán)。這也是目前公眾最為關(guān)心的問(wèn)題。

北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波的傾向是——中央此次出臺(tái)的政策性文件將通過(guò)法律法規(guī)去貫徹落實(shí)，“最高人民法院在答記者問(wèn)時(shí)也表示，關(guān)于到期后續(xù)期的問(wèn)題會(huì)面向立法機(jī)關(guān)提出修改的建議。這應(yīng)該還是一個(gè)有待于法律進(jìn)一步明確的問(wèn)題”。

據(jù)樓建波介紹，目前的法律法規(guī)保護(hù)土地使用權(quán)人利益，現(xiàn)行法律規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，非住宅用地按照物權(quán)法的規(guī)定執(zhí)行，“按照城市房地產(chǎn)管理法和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定，房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會(huì)由國(guó)家無(wú)償收回。

“法律同時(shí)還規(guī)定，政府除為了公共利益的需要不能批準(zhǔn)續(xù)期外，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期。自動(dòng)續(xù)期將來(lái)怎么執(zhí)行不好說(shuō)，至少政府肯定不會(huì)隨便收回。當(dāng)然，自動(dòng)續(xù)期并不意味著政府在任何情況下都不會(huì)收回，出自公共利益需要的征收，按照法律規(guī)定的程序是可以提前收回的，當(dāng)然走這個(gè)程序，要對(duì)使用人進(jìn)行一定補(bǔ)償。”樓建波說(shuō)。

“只要我們研究好了住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)(還包括其他有期限的土地使用權(quán))到期后續(xù)期的法律安排，讓人民群眾有恒產(chǎn)而有恒心，就能夠推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”楊立新說(shuō)。

法律“打架”問(wèn)題不存在

作為物權(quán)法起草者之一的中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明向記者介紹說(shuō)，當(dāng)年起草物權(quán)法時(shí)，在土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上爭(zhēng)論得比較激烈，后來(lái)確定為“事后延長(zhǎng)”的方案，也就是業(yè)主的土地使用權(quán)期滿后，不需要審批就可以繼續(xù)住，實(shí)際上業(yè)主的土地使用權(quán)突破了70年。

在查閱相關(guān)文件過(guò)程中，記者注意到了這樣的問(wèn)題：

國(guó)務(wù)院于1990年頒布的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規(guī)定：土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”。

1993年的城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定：房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會(huì)由國(guó)家無(wú)償收回。

此次“意見”出臺(tái)后，有評(píng)論認(rèn)為，關(guān)于產(chǎn)權(quán)續(xù)期過(guò)程中的法律文件“打架”問(wèn)題，需要解決。

“在制定物權(quán)法過(guò)程中，當(dāng)時(shí)考慮到城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和城市房地產(chǎn)管理法中關(guān)于住宅使用的規(guī)定不利于對(duì)老百姓的保護(hù)。到期以后被國(guó)家收走的住宅，可以說(shuō)是老百姓一生的積蓄，涉及基本民生問(wèn)題。”王利明向記者介紹說(shuō)，所以物權(quán)法做了一個(gè)特別的安排，“屬于一項(xiàng)特別的法律法規(guī)，它的規(guī)定是不受現(xiàn)行法律規(guī)定制約，是一項(xiàng)特別例外的規(guī)定，不屬于一項(xiàng)‘打架’的法律”。

“立法法規(guī)定，后法優(yōu)于先法，所以現(xiàn)存的這幾部法律不存在‘打架’的問(wèn)題。”樓建波表示了相似的觀點(diǎn)。

不過(guò)，在楊立新看來(lái)，目前，關(guān)于住宅用地使用年限續(xù)期的法律依據(jù)主要是物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定，由于目前的法律條文缺乏細(xì)則，如何“自動(dòng)續(xù)期”存在不確定性，難以操作。

對(duì)此，王利明建議說(shuō)，“關(guān)于物權(quán)法中自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題，因?yàn)楫?dāng)時(shí)討論界定多少年，爭(zhēng)論太大，所以進(jìn)行了回避。接下來(lái)物權(quán)法在修訂修改時(shí)一定要明確這兩個(gè)問(wèn)題，至少有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)”。

民建中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)則認(rèn)為，最好的辦法是廢除1990年國(guó)務(wù)院關(guān)于土地70年的相關(guān)規(guī)定，啟動(dòng)土地管理法的修訂。

“中國(guó)民法典編纂工作正在進(jìn)行，明年3月民法總則即將頒布，2020年民法典將正式頒布。未來(lái)3年里，包括物權(quán)法在內(nèi)的相關(guān)法律都將進(jìn)行整理修訂。對(duì)于土地使用權(quán)，在國(guó)家政策安排基礎(chǔ)上，會(huì)直接在物權(quán)法中有所體現(xiàn)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、民法研究中心主任尹田說(shuō)。

楊立新也認(rèn)為，未來(lái)民法典將會(huì)把物權(quán)法等相關(guān)內(nèi)容編進(jìn)去，如果處理得當(dāng)不僅可以使這個(gè)問(wèn)題一勞永逸地得到解決，而且還會(huì)給編纂民法典分則提供亮點(diǎn)，獲得人民群眾的擁護(hù)。

到期后續(xù)多久怎么續(xù)

“對(duì)于個(gè)人住宅地使用權(quán)到期后是否會(huì)被收回的擔(dān)心，基本上可以沒(méi)有。”樓建波說(shuō)。

既然如此，那么，70年到期了，接下來(lái)究竟是續(xù)30年還是續(xù)50年或70年，還是永久續(xù)下去?

楊立新的意見是永久續(xù)下去。

“首先，凡是期限不夠70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，到期后必須都續(xù)期到70年。”楊立新說(shuō)，此外，住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年到期后，經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，相當(dāng)于這個(gè)權(quán)利是一個(gè)無(wú)期限的物權(quán)，即一次取得永久使用，使這個(gè)權(quán)利變成一個(gè)永久性的建設(shè)用地使用權(quán)，國(guó)家不應(yīng)在續(xù)期時(shí)繼續(xù)收費(fèi)。

“應(yīng)在土地管理法中將土地使用權(quán)的期限提高至100年或者199年，也就是實(shí)質(zhì)上的永久產(chǎn)權(quán)。”馬光遠(yuǎn)說(shuō)，這樣的好處是土地使用權(quán)如果有剩余年限，可以繼續(xù)買賣，同時(shí)真正能夠形成良好的預(yù)期，并為房地產(chǎn)稅掃除障礙。

王利明則認(rèn)為可能是“幾十年”，“當(dāng)然越長(zhǎng)越好。如果是一年兩年，那就不能達(dá)到‘意見’所說(shuō)的形成對(duì)財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期保護(hù)的局面。怎么做到長(zhǎng)期保護(hù)，而且形成良好穩(wěn)定預(yù)期，那必須是再續(xù)期幾十年，我認(rèn)為70年可能是最好了，這樣我覺(jué)得才是符合文件精神的”。

不過(guò)，樓建波卻認(rèn)為，期限不應(yīng)該延長(zhǎng)為永久，“第一，我們是社會(huì)主義國(guó)家;第二，我們是土地公有制，這是憲法規(guī)定的。如果取得的土地使用權(quán)是一種永久產(chǎn)權(quán)，那國(guó)家的土地所有權(quán)跑哪里去了”?

在樓建波看來(lái)，續(xù)期期限30年、50年、70年，雖然有不合理的地方，但更有它的合理性，“如果把期限變成100年，那是不是意味著房?jī)r(jià)應(yīng)該再高點(diǎn)?我覺(jué)得解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于，應(yīng)該把70年自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定真正設(shè)計(jì)出來(lái)，包括具體怎么去自動(dòng)續(xù)期、自動(dòng)續(xù)期以后要不要繳費(fèi)、要繳費(fèi)的話有沒(méi)有一個(gè)辦法能夠相對(duì)公平”。

按照樓建波的解釋，“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)該解讀為不用申請(qǐng)即可續(xù)期，“現(xiàn)在主要討論的是是否需要交錢的問(wèn)題”。

“盡管我們實(shí)行的是土地公有制，但是這并不妨礙公民在取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)后，這個(gè)用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)而且必須是一個(gè)永久性的權(quán)利。如果不是這樣，一個(gè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存在有期限，而且這個(gè)期限又是到期必須申請(qǐng)，它就是一個(gè)不確定的權(quán)利，就會(huì)影響社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念。”在楊立新看來(lái)，到期后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期變成永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)后，應(yīng)當(dāng)確定土地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系，可以考慮收取必要的、不是過(guò)高的稅金，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)立法決定。

“如果要交很多費(fèi)用，老百姓會(huì)承擔(dān)過(guò)重的負(fù)擔(dān)，這就不能形成‘意見’所說(shuō)的形成良好的穩(wěn)定預(yù)期了，也不利于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的長(zhǎng)期保護(hù)。”王利明說(shuō)，按照他個(gè)人理解，根據(jù)“意見”的精神，是不是應(yīng)該象征性地交一點(diǎn)費(fèi)用，“而且是老百姓普遍能夠承擔(dān)得起的費(fèi)用”。

“我們討論了兩種可能的解決方案。一是我們正在討論的將來(lái)能不能用房地產(chǎn)稅的形式替代續(xù)期的繳費(fèi)。推廣房地產(chǎn)稅制度，比如再給你續(xù)50年，規(guī)定總共交多少、每年交多少。可以通過(guò)這個(gè)制度解決。”樓建波說(shuō)，二是到期后不用辦手續(xù)，“你可以繼續(xù)住著，但土地重新進(jìn)入市場(chǎng)，或者沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)只是進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)或抵押，這需要在交易前設(shè)定一個(gè)流程。我覺(jué)得這樣有兩個(gè)好處，一是土地資源是有限的，有償有期限是原則;二是要考慮大家的承受能力”。