2016年第三季度我國宏觀經濟與財政政策分析報告

發揮財政政策功能支持新動力形成

□閆坤于樹一

●由于作為財政收入主體的一般公共預算收入增速下滑，財政收入增速與GDP增速的一致性發生了改變，說明我國經濟平穩增長的背后存在隱憂。

●服務業先天不足需要后天彌補，制造業亟待產業升級，這就是供給側結構性改革的“痛點”。從當前來看，解決的方法就是借助數字化、智能化的翅膀，打造制造業和服務業的新技術、新產業、新業態、新模式，形成新動力推動經濟增長。

●要明確制造業和服務業領域產生的新技術、新產業、新業態、新模式(簡稱“四新”)的范圍，在合理分類的前提下，提供統一的財稅支持。這種集中發力的支持方式能夠提高財稅支持政策的整體效能。

距離2008年爆發國際金融危機已經過去八年，低增長的陰云始終伴隨著世界經濟緩慢前行，而且短期內絲毫看不到“撥云見日”的跡象。盡管各國政策不斷放寬，但市場反應依舊低迷，大宗商品價格依舊不振，貿易增長依舊緩慢甚至收縮，負債率依舊節節攀升，經濟依舊保持低速增長水平。鑒于從經濟增長周期的角度難以解釋世界經濟低增長的現實，我們嘗試從結構性改革的角度進行解釋，從而得出，當前全球經濟結構性改革乏力的判斷。

全球經濟結構性改革乏力

當政策失效時，改革就成為必然出路。雖然各國寄希望于結構性改革來走出低增長困境，但大多數國家卻鮮有勇氣大刀闊斧調結構。我們立足于三季度世界主要經濟體的經濟發展狀況，來評估其結構性改革的階段性進展。

美國向實體經濟回歸的結構性改革未見實質性成效。美國的結構性改革，走的是一條從虛擬經濟向實體經濟回歸之路，先后實施了“再工業化戰略”、“出口倍增計劃”、“新能源戰略”等改革措施，通過振興制造業、出口、公共基礎設施等渠道來帶動需求，通過發展新能源等渠道來改善供給，進而實現經濟結構“再平衡”。美國制造業空心化不是朝夕之間可以填補的，產業升級、創新較慢且與其匹配的高素質人力資本缺乏，生產效率難以提升，尤其是在長期的低利率環境下，企業盈利和市場活力仍然不足，致使美國經濟復蘇緩慢。如果對其改革成效進行評估，結論是未見實質性成效。

歐元區基于貨幣政策的結構性改革走偏。歐元區面臨著諸多結構性問題，其中對經濟復蘇影響最大的是勞動力結構失衡導致的全要素生產率下降。勞動力結構失衡與老齡化和高企的社會福利有關。老齡化的勞動力結構與新經濟形態下的生產技術和組織形式不匹配，對經濟復蘇形成嚴重阻礙。據IMF測算，1987-2014年間，老齡化導致歐元區全要素生產率年均下降0.1個百分點，而在2015-2035年期間這一作用將倍增。由于歐元區的社會福利水平較高，企業勞動力成本居高不下，在經濟低迷、企業利潤難以保障的前提下，會減少勞動力雇傭，難以形成充分就業，進而影響經濟復蘇。

改革只有“對癥下藥”才能取得理想的成效，可是歐元區的結構性改革并沒有專門針對勞動力結構優化，而是寄希望于負利率、大規模舉債等寬松的貨幣政策發揮出預期的結構調整效能。但是，經濟數據顯示，在這種單純的貨幣政策下，其結構性改革徹底走偏，經濟依然沒有起色。

日本“安倍經濟學”舍本逐末致結構性改革被忽視。日本以“安倍經濟學”為基礎射出的“三支利箭”，即量化寬松的貨幣政策、財政刺激計劃和結構性改革，可被概括為“量化寬松輔以財政政策和結構性改革”，至今已實施近四年，雖然取得一定成效，但是結構性改革已被邊緣化，甚至被遺忘，沒有發揮應有作用。

新興市場經濟國家以經濟結構優化為主題的結構性改革仍然“在路上”。新興市場經濟國家經濟結構普遍單一，在全球經濟長期低迷的背景下，經濟高速增長必然無法支撐太久。而剎住下行勢頭的唯一方法，就是進行結構性改革，多數新興市場經濟國家已經意識到這一點并積極采取行動。

從實踐看，俄羅斯開啟了結構性改革的新階段，立足于實現進口替代的主要任務，重視科技發展，創立“超前發展區”。數據顯示，俄羅斯經濟衰退形勢有所好轉，印度經濟仍顯頹勢，巴西經濟則繼續衰退。

我國率先確立了供給側結構性改革這一主題并圍繞去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五項任務緊鑼密鼓地展開行動。從目前來看，我國雖然已經量身設計出了供給側結構性改革的路線圖和時間表，但是執行上未能做到一以貫之，表現在改革的任務重、阻力大、可動用的資源少，缺少全面考慮之下重點突出的行動指南。

中國供給側結構性改革初顯成效

按可比價格計算，我國前三季度國內生產總值同比增長6.7%，與前兩個季度持平，雖然增速較去年三季度的6.9%回落0.2個百分點，但仍處于7%左右的合理區間。經濟增速穩步回落體現著我國供給側結構性改革的成效，供給和需求結構均在很大程度上得到優化，產業結構(尤其是工業結構)也得到升級和優化。

第一，供給側結構性改革顯實效，需求結構進一步改善。

從供給側看，“三去一降一補”的結構性改革任務取得顯著成效。去產能方面，鋼鐵、煤炭行業去產能任務正在積極有序推進。去庫存方面，規模以上工業企業產成品存貨在下降；商品房待售面積在減少。去杠桿方面，工業企業資產負債率在下降。降成本方面，規模以上工業企業每百元主營業務收入中的成本逐漸減少。補短板方面，前三季度，生態保護和環境治理業、水利管理業、農林牧漁業投資同比均大幅增長。

從需求側看，投資、消費、凈出口三大需求對經濟增長的貢獻率分別為36.8%、71%、-7.8%，其中消費的貢獻繼續擴大，表明需求結構進一步改善。

此外，房地產消費對經濟的拉動作用明顯，三季度房地產對經濟增長的貢獻率約為8%，仍然是支撐經濟穩定增長的重要力量。居民消費結構升級明顯，前三季度，文化、教育、養老、健康、保健等產品的消費持續上升；水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費占比提高；符合消費升級發展方向的智能手機、集成電路、工業機器人、SUV、新能源汽車等產品產量均保持了較高增速。總體來看，前三季度消費形勢向好，社會消費品零售總額同比名義增長10.4%，實際增長9.8%，其原因在于就業形勢良好，居民收入穩定，消費者信心指數穩定向好。

第二，產業結構進一步升級，工業結構繼續優化。

前三季度，我國三次產業增加值對GDP的貢獻分別為7.7%、39.5%、52.8%，與去年同期相比，產業結構繼續升級，服務業對GDP的貢獻加速上升。

前三季度我國工業結構繼續優化。在工業結構中，前三季度我國制造業增長最快，且加速向中高端邁進，高技術產業增加值、裝備制造業增加值增速分別比規模以上工業增加值增速(6%)高4.6和3.1個百分點。我國工業企業的利潤也明顯向好。

此外，新經濟業態快速成長。前三季度，戰略性新興產業同比增長10.8%，增速比規模以上工業高4.8個百分點。節能降耗成效突出，前三季度，單位國內生產總值能耗同比下降5.2%。

第三，貸款結構優化，人民幣國際化提升金融在供給側結構性改革中的作用。

一是貸款結構向實體經濟傾斜。9月金融機構新增貸款總額1.22萬億，同比多增1700億，環比多增2713億，而貸款結構優化體現在企業貸款達今年4月以來最高值，且企業新增中長期貸款創二季度以來新高，是實體經濟的有力支撐。9月新增社會融資總量達1.72萬億，其中對實體貸款新增1.27萬億，環比多增4704億，是新增社會融資持續回升的主要原因。

二是人民幣國際化步入新階段。人民幣在10月1日正式加入SDR，但隨后受美聯儲加息預期上升和英鎊暴跌等短期因素的影響，人民幣匯率出現貶值，市場擔憂度陡然增大，但是隨著人民幣國際化程度的提高，人民幣供求關系的改善，匯率與我國經濟基本面關系將進一步協調，進而有力推動內外均衡、需求和供給共同發展，并成為推動供給側結構性改革的有效工具。

第四，物價漲勢總體溫和，就業形勢良好。

供給側結構性改革的成效還體現在穩定物價漲勢方面。前三季度居民消費價格指數CPI同比上漲2.0%，比上半年稍微回落了0.1個百分點；工業生產者出廠價格指數PPI同比下降2.9%，降幅比上半年收窄1.0個百分點，9月份同比上漲0.1%，結束了同比連續54個月下降的態勢。物價形勢的向好體現出供給側結構性改革發揮出改善市場供求的作用，尤其是通過去產能改善了工業領域的供求關系，進而使得工業產品的價格上漲，企業效益明顯好轉，企業信心得到增強，制造業PMI指數連續兩個月為50.4%，顯示制造業正在擴張，其對經濟增長的支撐作用增強。

供給側結構性改革對穩定就業也發揮了一定作用，通過去產能促成勞動力從制造業向服務業流動而間接影響就業。前三季度，全國城鎮新增就業1067萬人，提前完成了全年1000萬人的目標任務。三季度末，全國城鎮登記失業率為4.04%，低于4.5%的年度調控目標。良好的就業形勢帶來居民收入的穩定增長，前三季度，全國居民人均可支配收入同比名義增長8.4%，實際增長6.3%；全國居民人均可支配收入中位數15626元，同比名義增長8.1%。城鄉差距繼續縮小，前三季度城鄉居民人均收入倍差為2.82，比上年同期縮小0.01。

財政運行呈現若干結構性特征

1-9月累計，全國一般公共預算收入121400億元，同比增長5.9%；全國政府性基金預算收入29777億元，同比增長11.3%。兩項合計的全國財政收入突破15萬億元。全國一般公共預算支出135956億元，同比增長12.5%；全國政府性基金預算支出28121億元，同比增長7%。

前三季度我國財政運行有如下特點：

第一，一般公共預算收入增速回落，政府性基金收入保持加速增長態勢。

前三季度，我國一般公共預算收入累計增速出現了自2015年一季度以來的首次回落，穩定回暖趨勢被迫終止。政府性基金預算收入累計增速仍保持了今年一季度以來的跨越式增長趨勢，增速進一步加快，且超出一般公共預算收入累計增速的幅度。由于作為財政收入主體的一般公共預算收入增速下滑，財政收入增速與GDP增速的一致性發生了改變，說明我國經濟平穩增長的背后存在隱憂。從一般規律來看，在經濟加速上升階段，財政收入往往會快于經濟上升，反之，財政收入也會快于經濟下滑。因此，實現穩增長的宏觀調控目標的壓力仍然很大。

第二，央地收入格局調整，央地收入增速差距減小。

在前三季度的一般公共預算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為45%和55%，較上半年的43.5%和56.5%的格局有所調整，中央收入占比上升，地方收入占比下降。從增速來看，前三季度中央收入和地方收入的同比增速分別為4.4%和7.2%，地方收入增速仍然快于中央收入增速，但差距在縮小。

前三季度政府性基金預算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為11%和89%，與上季度相比格局未變。從增速上看，中央收入和地方收入，較上季度增速有所提高。在國有土地使用權出讓收入加速增長(同比增長14%)的帶動下，地方收入雖仍然保持領跑態勢，但中央收入增速與其的差距進一步減小。

第三，營改增減稅降負效應進一步顯現，房地產交易活躍帶來相關稅收進一步增長。

受全面推開營改增試點的影響，國內增值稅和營業稅繼續保持此消彼長的增長態勢：前三季度國內增值稅同比增長23.8%(如果排除營改增試點帶來的增收部分，國內增值稅僅增長2.7%)，營業稅同比下降20.4%。除了增值稅和營業稅之間的結構性變動外，營改增改革試點的全面推開還帶來整體的減稅降負效應。

前三季度稅收增收與房地產交易活躍因素有關，其中企業所得稅、個人所得稅、財產轉讓所得稅、契稅、土地增值稅都出現不同程度增長。

第四，一般公共預算支出增速逐季回落，政府性基金預算支出跨越式增長。

前三季度，一般公共預算支出增速呈現逐季回落態勢，且回落速度加快。前三季度支出進度為年初預算的75.2%，略超過序時進度(75%)0.2個百分點。

與上季度相比，教育、社保和城鄉社區支出等重大民生支出仍位于支出規模的前列。但增長速度最快的仍然是債務付息支出，支出金額3649億元，僅第三季度即增長1302億元，同比增長41.1%，季度環比增長55.5%。可見，無論是增長速度，還是規模，債務付息支出帶來的支出壓力和風險日益增大。

分中央地方看，1-9月中央一般公共預算本級支出19463億元，同比增長5.4%；地方一般公共預算支出116493億元，同比增長13.8%。可見，與上季度相比，1-9月中央、地方支出累計增速均出現回落。

前三季度累計，全國政府性基金支出走出了負增長的低谷，不但延續了自2015年二季度以來增速逐季增長的態勢，并且同比增速跨越式增長至7%。這一結果仍主要是地方支出的貢獻，1-9月中央支出同比下降15.6%，地方支出同比增長8.6%，其中國有土地使用權出讓收入相關支出同比增長8.2%。

促進我國供給側結構性改革

效能提升的財政政策建議

盡管我國的供給側結構性改革取得了初步的成效，但是其內在效能還遠遠沒有被激發出來，其原因是改革的環境復雜，遭遇若干難題。

(一)我國供給側結構性改革面臨難題

在去產能方面，僵尸企業成為阻礙改革取得實質性進展的絆腳石。處理僵尸企業涉及到大量的人員安置、巨額的債務負擔、過于復雜的權責關系等等，處理過程中可能會威脅地方經濟、金融系統、社會穩定。因此，地方政府幫助僵尸企業在金融機構融資，令其僵而不死，將“崩盤”風險盡可能地后移。

在去庫存方面，由于庫存大的原因是供給遠大于需求，在這一前提下，從銷售力度和營銷手段上做不出去庫存的文章來，只有找到新的市場需求，這就是難點所在。以房地產業為例，其去庫存的壓力在三四線城市，而三四線城市的房地產市場需求早已飽和，新的市場需求實難形成。

在去杠桿方面，我國面臨著資產價格過快上漲的壓力，資金大量從實體經濟流向虛擬經濟，而虛擬經濟恰是杠桿累積的溫床。此外，2015年設立的專項建設基金在穩增長方面發揮了重要作用，但它也是快速形成新杠桿的渠道，據測算，專項建設基金可撬動4倍以上的投資，而被撬動的投資多來自銀行貸款，再加上專項建設基金的體量大、投放快，杠桿效應不容小覷。

在降成本方面，企業成本受國際大宗商品價格波動的影響，9月份的CPI和PPI的走勢，很大程度受到國際大宗商品價格上漲的影響，即企業成本提高使然。此外，勞動力成本是企業面臨的剛性增加的成本，因為受到老齡化、適齡勞動人口下降、農村剩余勞動力轉移效應收窄等勞動力供給的總量和結構制約，難以降下來。再從稅費成本來看，在撤除“保持宏觀稅負穩定”的前提條件后，我國提供公共產品和服務的財政資金就可能不充足，可能會導致經濟社會發展減緩。

在補短板方面，需要真金白銀，但經濟新常態下，財政收入不可能像經濟高速增長時期那樣充足，積極財政政策的框架下，難以加大增收力度。因此，在財政資源有限的前提下，只能進行以資源配置為導向的結構性調整，結果很可能是這塊短板補齊了，原來的長板變短了。

(二)供給側結構性改革需找準“痛點”發力

考慮到上述供給側結構性改革五大任務均面臨難題，我們的財政資源又相對不足，那么，要提高供給側結構性改革的效能，就要找準“痛點”發力。在梳理邏輯關系之后，我們發現全要素生產率、技術進步、生產效率這幾個關鍵詞無一不與產業結構有關，即提升供給側結構性改革的效能還是要回到產業上，從產業結構入手。

產業結構的“痛點”在哪里？從對我國GDP的貢獻看，服務業已經超過制造業并處于上升發展時期，但服務業的資本邊際產出率和勞動生產率總體上低于制造業，服務業比重上升會降低經濟增速。再看制造業，我國制造業面臨著嚴重的產能過剩，去產能要處理僵尸企業、要裁員，這就要損害消費，拖累經濟增長。可見，服務業先天不足需要后天彌補，制造業亟待產業升級，這就是供給側結構性改革的“痛點”。從當前來看，解決的方法就是借助數字化、智能化的翅膀，打造制造業和服務業的新技術、新產業、新業態、新模式，形成新動力推動經濟增長。

(三)支持新動力形成的財稅政策建議

無論是彌補服務業的先天不足，還是推動制造業的產業升級，都需要借助政策的外力作用，財稅政策支持更應不遺余力。基于此，提出如下建議：

第一，出臺統一的財稅支持方案。首先要明確制造業和服務業領域產生的新技術、新產業、新業態、新模式(簡稱“四新”)的范圍，在合理分類的前提下，提供統一的財稅支持。這種集中發力的支持方式能夠提高財稅支持政策的整體效能。

第二，出臺更為細致、全面的支持大眾創業、萬眾創新的一攬子財稅政策。因為“雙創”是“四新”產生之源，財稅政策應該從源頭就提供支持。這里需要對“四新”企業出臺專門的財稅支持方案，因為在“四新”企業的初創期和成長期更易遇到融資難問題，沒有財稅支持，難以發展壯大。

第三，處理好政府與“四新”之間的財稅關系。“四新”是當前經濟發展的新動能，帶來巨大的經濟效益，必須著力扶植，但同時，“四新”的打造也需要消耗很多公共產品和公共服務，政府和“四新”之間存在著“予”與“取”的雙重關系。傳統的財稅體制下，“四新”大多沒有被覆蓋，既缺乏對其提供財政支持的考慮，也缺乏對其征收合理稅款的考慮。在“四新”加速發展的當下，需要在財稅體制的設計層面統籌兼顧，處理好對“四新”的“予”與“取”的關系，一方面將“四新”全力打造為穩增長的新動力，一方面對發展成熟帶來穩定收益的“四新”征收合理稅款，讓社會共享“四新”帶來的紅利。

第四，以“組合拳”的方式，綜合運用具體的財稅工具給予“四新”全方位的財稅支持。包括直接的財政投資和補貼，間接的稅收優惠和優先政府采購，以及發揮財政對金融資本、社會資本的引導和撬動作用。

(作者單位：中國社會科學院)