“選在《巴黎協(xié)定》生效當(dāng)天發(fā)布《工作方案》，彰顯了中國(guó)政府落實(shí)《巴黎協(xié)定》在國(guó)內(nèi)采取積極行動(dòng)的決心，也推動(dòng)其他國(guó)家來落實(shí)。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任楊宏偉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

11月4日，《巴黎協(xié)定》生效當(dāng)天，中國(guó)第二份溫室氣體控排五年工作方案出爐。

為加快推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，確保完成“十三五”規(guī)劃綱要確定的低碳發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)我國(guó)二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰，國(guó)務(wù)院在11月4日發(fā)布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(下稱《工作方案》).

該工作方案指明了未來五年溫室氣體控排的主要目標(biāo)和八項(xiàng)重要任務(wù)，將國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和國(guó)內(nèi)行動(dòng)連在一起。“選在《巴黎協(xié)定》生效當(dāng)天發(fā)布《工作方案》，彰顯了中國(guó)政府落實(shí)《巴黎協(xié)定》在國(guó)內(nèi)采取積極行動(dòng)的決心，也推動(dòng)其他國(guó)家來落實(shí)。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任楊宏偉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

他表示，《工作方案》通過區(qū)域低碳發(fā)展和全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(下稱“碳市場(chǎng)”)兩個(gè)最主要的抓手，將“十三五”規(guī)劃落到實(shí)處，非常具有可操作性。

地方分五類確定碳排放控制目標(biāo)

國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心副主任馬愛民分析，《工作方案》進(jìn)一步分解和細(xì)化了“十三五”規(guī)劃中應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)。

《工作方案》提出，到2020年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。

在工業(yè)領(lǐng)域，2020年單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，工業(yè)領(lǐng)域二氧化碳排放總量趨于穩(wěn)定，鋼鐵、建材等重點(diǎn)行業(yè)二氧化碳排放總量得到有效控制。

從區(qū)域來看，《工作方案》提出將實(shí)施分類指導(dǎo)的碳排放強(qiáng)度控制。綜合考慮各省(區(qū)、市)發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、生態(tài)環(huán)保等因素，分類確定省級(jí)碳排放控制目標(biāo)。

具體而言，“十三五”期間，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳排放強(qiáng)度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、云南、陜西分別下降18%，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。

“碳排放強(qiáng)度指標(biāo)的含義是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和碳排放脫鉤，因此它表面上看是環(huán)境指標(biāo)，本質(zhì)上其實(shí)是一個(gè)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的指標(biāo)。”楊宏偉分析。

這種指標(biāo)分解的思路則基本延續(xù)了“十二五”時(shí)期的做法。在全國(guó)“十三五”時(shí)期碳強(qiáng)度下降18%的總目標(biāo)下，基于各地區(qū)資源條件、減排潛力、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，最終給各地區(qū)分配相應(yīng)的碳排放控制目標(biāo)，并考慮了各地區(qū)GDP和碳排放在全國(guó)總量中的權(quán)重，確保完成國(guó)家碳強(qiáng)度下降目標(biāo)。

《工作方案》還提出，要支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)到峰值，力爭(zhēng)部分重化工業(yè)2020年左右實(shí)現(xiàn)率先達(dá)峰，能源體系、產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型取得積極成效。

對(duì)此，馬愛民分析，我國(guó)的總體目標(biāo)是2030年達(dá)峰，并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰，但每個(gè)地區(qū)、行業(yè)情況不一樣，因此會(huì)有先有后。簡(jiǎn)單來說，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)要率先在“十三五”期間達(dá)峰，而有些地區(qū)可能晚于2030年。

根據(jù)中國(guó)達(dá)峰先鋒城市聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)，目前，中國(guó)已有23個(gè)省區(qū)和城市試點(diǎn)提出2030年前(含2030年)達(dá)到二氧化碳排放峰值。其中，寧波、溫州等8個(gè)城市提出在“十三五”期間(2016-2020)達(dá)到峰值，武漢、深圳等7個(gè)城市提出在“十四五”期間(2021-2025)達(dá)到峰值，延安、海南等8個(gè)省市提出在“十五五”期間(2026-2030)達(dá)到峰值。

從峰值目標(biāo)落實(shí)看，溫州、晉城、南平等多數(shù)城市把達(dá)峰作為低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案的主要發(fā)展目標(biāo)，明確了主要任務(wù)、重點(diǎn)工程、保障措施；蘇州、青島等城市印發(fā)了低碳發(fā)展規(guī)劃，制定了分階段、分領(lǐng)域的達(dá)峰路線圖；贛州市出臺(tái)了關(guān)于建設(shè)低碳城市的意見，把盡早達(dá)峰作為城市轉(zhuǎn)型主要目標(biāo)；鎮(zhèn)江市、武漢市等還在“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中，明確提出要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)碳排放峰值。

2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)

《工作方案》的另一大主要抓手則是建設(shè)和運(yùn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。具體來說，包括建立全國(guó)碳交易制度、啟動(dòng)運(yùn)行全國(guó)碳市場(chǎng)、強(qiáng)化全國(guó)碳交易基礎(chǔ)支撐能力。

《工作方案》稱，2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。到2020年力爭(zhēng)建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

自1月份國(guó)家發(fā)改委辦公廳公布《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》后，各省市開始按通知要求開始了重點(diǎn)排放企業(yè)名單制定、企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告報(bào)送、第三方核查等工作。

其間，因?yàn)楦鞯亟?jīng)驗(yàn)不足等原因，5月國(guó)家發(fā)改委氣候司曾下發(fā)內(nèi)部通知，各地提交的名單中仍存在覆蓋范圍不統(tǒng)一、企業(yè)信息不完整等問題，影響了下一步工作的開展，為此將對(duì)報(bào)來的擬納入企業(yè)名單和碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核。

如今，離2016年結(jié)束只剩下50多天，據(jù)知情人士透露，企業(yè)名單已初步完成，有待主管部門向社會(huì)公開。各地的企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告已上報(bào)，國(guó)家發(fā)改委還需要溝通、審核，對(duì)不符合要求的提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善的建議。

在制度上，全國(guó)碳排放權(quán)交易配額分配方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院，預(yù)計(jì)年底前獲批。全國(guó)碳市場(chǎng)國(guó)家和地方兩級(jí)管理體制將表現(xiàn)為，中央層面主導(dǎo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)層面管理配額分配、履約監(jiān)管。中央將為地方預(yù)留部分配額支配權(quán)。若地方不按中央方法采取配額分配，企業(yè)有權(quán)投訴和抗權(quán)。

其中，配額將采取基準(zhǔn)法和強(qiáng)度下降法，以基準(zhǔn)法為主。履約將按行業(yè)、地區(qū)分批均勻地分配在一年中，因此碳市場(chǎng)的監(jiān)管將屬地化、常態(tài)化、機(jī)制化。

目前，各省市已備案295家第三方核查機(jī)構(gòu)，而全國(guó)碳市場(chǎng)開啟后，將由國(guó)家碳交易主管部門對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范并備案。現(xiàn)有的核查機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委要對(duì)其評(píng)估，預(yù)計(jì)將淘汰一部分。被淘汰的核查機(jī)構(gòu)所做的核查工作，需要重做。

除了《工作方案》所指明的主要目標(biāo)和重要任務(wù)，馬愛民認(rèn)為溫室氣體控排工作仍有兩大問題需要解決。

首先，目前社會(huì)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí)還是不夠，也缺乏有效的法律保障。他表示，應(yīng)對(duì)氣候變化法尚未出臺(tái)，現(xiàn)有的政策大多停留在行政規(guī)章層面，應(yīng)當(dāng)要有配套法規(guī)。很多法律都跟氣候變化相關(guān)，但多年前制定時(shí)對(duì)氣候變化關(guān)注不夠，修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)納入。

其次，相關(guān)制度上需要有所創(chuàng)新。“這些年行政管理體制機(jī)制都有變化，氣候變化工作的制度創(chuàng)新也要跟上。在市場(chǎng)機(jī)制上，企業(yè)承擔(dān)減排任務(wù)最關(guān)心的就是成本和競(jìng)爭(zhēng)力的問題，因此未來很重要的任務(wù)就是幫助企業(yè)降低融資成本，”馬愛民分析，“雖然《工作方案》提到了但比較簡(jiǎn)單，而且這不單是政府的職責(zé)，還涉及到金融、商業(yè)等領(lǐng)域的多項(xiàng)改革。”

他表示，《工作方案》是全國(guó)性的指導(dǎo)工作文件，未來各地區(qū)、行業(yè)、部門確定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都應(yīng)將“十三五”控制溫室氣體排放的要求納入。