當(dāng)確保1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶成為新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和落實(shí)的核心內(nèi)容之一時(shí)，僅有“建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移落戶數(shù)量掛鉤”(下稱“人地掛鉤”)的制度性安排已經(jīng)不夠了。好在一切已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際落實(shí)與推進(jìn)階段。

國土資源部已經(jīng)開始以此為重要標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整未來5年建設(shè)用地指標(biāo)的安排與計(jì)劃——未來五年，國土資源部將安排總計(jì)1200萬畝新增建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移落戶，而按照原計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，這一指標(biāo)只有720萬畝。

2015~2020年，全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約為3900萬畝，這意味著將有將近1/3的新增建設(shè)用地，被用于確保1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。與此同時(shí)，一系列以此為目標(biāo)的土地管理機(jī)制，也已在建立當(dāng)中。

三分之一

“從國務(wù)院到部里面，對(duì)于實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶的工作，是非常重視的，現(xiàn)在，圍繞這個(gè)目標(biāo)的建設(shè)用地安排調(diào)整工作已經(jīng)在進(jìn)行當(dāng)中。”11月9日，一位地方國土資源廳不愿具名的內(nèi)部人士告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者，1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城市，將在建設(shè)用地安排上，有“明顯的體現(xiàn)”。

2016年10月，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》(下稱《意見》)，明確城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤。

中國內(nèi)地實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。以保護(hù)耕地為中心，建立起了一套新增建設(shè)用地指標(biāo)審批管理機(jī)制。以到2020年保有18億畝耕地為目標(biāo)進(jìn)行倒排，確定每年新增建設(shè)用地的總數(shù)，而后逐級(jí)分解地方。此過程中，國土資源系統(tǒng)須進(jìn)行逐級(jí)審批。

因此，新增建設(shè)用地指標(biāo)被承擔(dān)發(fā)展職能的地方政府視為十分寶貴的稀缺資源。“所以，提出人地掛鉤，實(shí)際上是對(duì)地方政府一種很大的鼓勵(lì)。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士向記者表示。

2016年，國土資源部對(duì)全國土地利用規(guī)劃(2006~2020)》(下稱《規(guī)劃》)進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后的《規(guī)劃》已經(jīng)得到了國務(wù)院的批準(zhǔn)。在這份調(diào)整后的《規(guī)劃》中，2015~2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝。這成為未來5年新增建設(shè)用地的“紅線”。

“盡管《規(guī)劃》調(diào)整的時(shí)候，人地掛鉤的政策還沒有出臺(tái)，但是已經(jīng)充分考慮了這個(gè)因素，在《規(guī)劃》中，總計(jì)安排了約1200萬畝的新增建設(shè)用地規(guī)模用于1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，幾乎占到了1/3，這足以說明力度很大。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士稱。

標(biāo)準(zhǔn)調(diào)增

出于集約節(jié)約利用土地資源的考慮，中國內(nèi)地的土地管理制度在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上，有著較為嚴(yán)格和完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。而此次為了確保1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)能夠如期完成，在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上也進(jìn)行了調(diào)整，從而形成了1200萬畝的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

多位國土資源住房城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部人士向記者證實(shí)，在規(guī)劃編制過程中，確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模需要參照人口數(shù)量，并具體到“人均建設(shè)用地面積”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，人均建設(shè)用地面積又按照城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村流動(dòng)人口兩類不同屬性編制。

此次1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，如果按照原有的標(biāo)準(zhǔn)劃分，實(shí)際上須依據(jù)農(nóng)村流動(dòng)人口的標(biāo)準(zhǔn)編制。根據(jù)農(nóng)村流動(dòng)人口的建設(shè)用地安排標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村流動(dòng)人口通常只按城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的60%安排用地。

“如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大致需要安排720萬畝的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，但是，此次進(jìn)行《規(guī)劃》調(diào)整時(shí)，并未依據(jù)這個(gè)原有的標(biāo)準(zhǔn)安排建設(shè)用地，而是調(diào)增了這個(gè)科目的標(biāo)準(zhǔn)，從而多安排了建設(shè)用地。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士表示。

記者掌握的情況表明，國土資源部針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，采用了進(jìn)城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)村流動(dòng)人口的標(biāo)準(zhǔn)，則只有約人均60平方米。

因此，相較于按原標(biāo)準(zhǔn)形成的720萬畝的新增建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模，為落實(shí)1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城市的目標(biāo)，國土資源部多安排了約500萬畝的新增建設(shè)用地規(guī)模，這不得不說對(duì)于地方政府是極大的鼓勵(lì)與刺激。

指標(biāo)單列

“從部里面給我們傳達(dá)的精神看，這些用地指標(biāo)都會(huì)是單列的。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士告訴記者，因1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)而形成的新增建設(shè)用地規(guī)模安排，將實(shí)行單列計(jì)劃，以確保“專標(biāo)專用”。

國土資源部下發(fā)給地方的相關(guān)文件提出，國家充分考慮各省(區(qū)、市)上一年度進(jìn)城落戶人口規(guī)模，合理分解計(jì)劃指標(biāo)；省(區(qū)、市)根據(jù)所轄各市縣上一年度進(jìn)城落戶人口規(guī)模，專項(xiàng)安排計(jì)劃指標(biāo)；縣(市、區(qū))在組織城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，優(yōu)先安排吸納進(jìn)城落戶人口鎮(zhèn)的用地。

“因?yàn)樾略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)對(duì)于地方政府來說，是稀缺資源，所以，采用計(jì)劃單列的管理方式，一是為了防止地方政府?dāng)D占、挪用這一專項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)；二是為了增強(qiáng)這一政策的針對(duì)性和激勵(lì)作用，鼓勵(lì)地方政府積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。”一位國土資源系統(tǒng)的專家向記者表示。

雖然調(diào)增建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)確定，但是集約節(jié)約用地的慣有原則并未被突破。目前，國土資源部已經(jīng)要求，要綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對(duì)于進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

同時(shí)，現(xiàn)狀人均水平在100~150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排；現(xiàn)狀人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。

除此之外，國土資源部還要求，在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和修訂時(shí)，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量和流向，合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。原有規(guī)模確實(shí)無法滿足進(jìn)城落戶人口用地需求的，可依法適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃。