財政部網站披露了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，規范目前總投資超過12萬億元的政府和社會資本合作項目(PPP)的財政管理，再次重申嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

10月20日披露的此次《辦法》，分為7章40條，涉及PPP項目識別論證、項目政府采購管理、項目財政預算管理、項目資產負債管理、監督管理等方面。

第一財經記者發現，此次《辦法》有不少亮點，比如《辦法》只適用于財政部主管的公共服務領域類PPP項目，而不包括國家發改委主管的基礎設施建設領域類PPP項目。PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，保障政府履約能力，減輕社會資本擔憂。

只適用公共服務領域PPP

值得注意的是，此次《辦法》適用范圍為能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等公共服務領域開展的各類PPP項目。

第一財經記者了解到，此前國務院將PPP領域分為公共服務領域和基礎設施領域，前者由財政部統籌管理，后者則由國家發改委統籌管理。因此，此次《辦法》適用領域特別強調了適用公共服務領域開展的各類PPP項目，而不涉及國家發改委負責的傳統基礎設施領域PPP項目。

在項目識別論證方面，《辦法》強調項目必須提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

只有通過物有所值評價和財政可承受能力評價的PPP項目，才能進入各地PPP項目開發目錄。

在項目政府采購管理方面，《辦法》要求項目實施機構按照政府采購管理相關規定，依法組織開展社會資本方采購工作。

值得注意的是，《辦法》第十四條提出，參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經采購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償。這意味著財政部門更加重視PPP項目前期工作。

政府支出納入中期財政規劃

在公共服務領域類PPP項目長達幾十年的運營過程中，政府支出必不可少，而社會資本一大擔憂正是政府不能夠履約。

為了消除這一擔憂，此次《辦法》第18條稱，行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。

與此同時，PPP項目中的財政支出也與項目績效掛鉤，以保證項目質量。

《辦法》第28條稱，各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對于績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。而對于績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

嚴禁借PPP項目名義舉債

今年全國兩會上，財政部部長樓繼偉表示，發現有地方搞PPP項目是在變相借債，要規范這一行為。

財政部金融司司長孫曉霞近期在第二屆中國PPP融資論壇上表示，最近一些地方為盡快上項目，通過“假的”政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。

在今年6月底披露的《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，至2015年底，被抽查的內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

此前接受第一財經采訪的幾位省財政廳中從事PPP推廣的人士也坦言，當地存在借PPP變相融資的現象，有些假PPP項目可以通過流程甄別出來，而有些變相融資的PPP項目則不容易發現，讓人頭疼。

此次《辦法》強調，各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。財政部門應當會同相關部門加強項目合規性審核，確保項目屬于公共服務領域，并按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。

另外，政府與社會資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規范運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。

此外，財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序。

胥會云